“A Economia brasileira ainda avança timidamente no uso de instrumentos econômicos para políticas ambientais, mantendo forte dependência de mecanismos regulatórios em comparação aos países da OCDE”

Paulo R. Haddad – Membro da Academia Mineira de Letras –Belo Horizonte Abril/2026

A partir do início de 2026, deverá ocorrer um amplo conjunto de debates, durante o processo eleitoral, relativo ao futuro da economia nacional e das economias estaduais. Elaborei 10 textos que, a partir de minhas experiências de planejamento nos três níveis de governo, durante algumas décadas, poderão eventualmente ser úteis como subsídios atualizados para propostas de planos, políticas públicas e projetos dos candidatos à Presidência da República e aos governos estaduais.

Esses textos se referem ao resgate dos processos de planejamento de médio e de longo prazo, à avaliação das políticas públicas em andamento, à articulação das políticas macroeconômicas de curto prazo com as políticas de desenvolvimento sustentável (=crescimento econômico globalmente competitivo + equidade social + sustentabilidade ambiental) e às propostas da estrutura de novos planos de governo. O décimo texto irá conter um esboço de uma proposta para uma Grande Transformação do Brasil, no próximo lustro.

“Tão importante quanto semear flores, é semear ideias. Fale com outras pessoas sobre a importância de cuidar do Planeta. Você contribuirá para o florescimento de uma ótima causa”.

Mahatma Gandhi

“Digo que minha música vem da natureza, agora mais do que nunca. Amo as árvores, as pedras, os passarinhos. Acho medonho que a gente esteja contribuindo para destruir essas coisas”.

Antônio Carlos Jobim

“Temos que ter consciência de que uma abordagem ecológica deve sempre se tornar uma abordagem social, deve integrar questões de justiça nos debates sobre o meio ambiente, de tal forma a ouvir ambos o grito da terra e o grito dos pobres”.

Papa Francisco

INTRODUÇÃO

Tem sido difícil sensibilizar a opinião pública brasileira sobre a atual crise ambiental que o País atravessa. A sociedade permanece politicamente conformista, mesmo sendo informada, através dos meios de comunicação social, que restam apenas 8% da nossa exuberante Mata Atlântica e que o desmatamento já atingiu mais de 20% da prístina Floresta Amazônica, sendo que muitas das nossas bacias e microbacias hidrográficas estão se transformando em lixões a céu aberto, além, claro, das mudanças climáticas, que vêm provocando inúmeras catástrofes nas metrópoles, nas zonas costeiras e nos principais biomas do País. Como dizia Victor Hugo, é triste pensar que a natureza fala e que o gênero humano não a ouve.

A crise ambiental tornou-se tão profunda ao longo de nossa história, que os problemas passados e atuais dos processos de degradação ambiental nos cinco biomas (Mata Atlântica, Amazônia, Cerrados, Pantanal e Pampas) não se equacionam através de ajustes incrementais, mas através de grandes transformações apoiadas em novas ideias.

Como diz o cientista político Mark Blyth^*, em momentos de crise as ideias importam e são poderosas. Elas têm a capacidade de dar substância histórica à diversidade dos interesses dos diferentes grupos sociais em termos de ações programáticas. Elas são capazes de determinar a forma e o conteúdo das instituições que formulam e definem a trajetória histórica de um país, de suas regiões e classes sociais.

As ideias, tomadas como parte de uma sequência geral de mudança institucional, reduzem incertezas, atuam como recursos para a construção de coalisões, empoderam protagonistas para contestar as instituições existentes, atuam como recursos na construção de novas instituições e, finalmente, coordenam as expectativas dos agentes, reproduzindo, portanto, estabilidade institucional.

Como as ideias são, frequentemente, a base inicial para a concepção e a implementação de políticas públicas, de programas e de projetos, elas podem ser avaliadas pela sua capacidade de transformação a partir de seus objetivos propostos e efeitos inesperados.

Um dos documentos que contém e provisiona ideias substantivas para um programa que pode sintetizar uma agenda de Grande Transformação do Brasil é a ENCÍCLICA LAUDATO SI’ do Papa Francisco, divulgada em junho de 2015. Conhecida como “O Cuidado da Casa Comum”, foi construída com a colaboração de mais de cem dos mais destacados cientistas do mundo. Em seus diferentes capítulos, funciona como uma lanterna de popa para novas trajetórias de desenvolvimento da humanidade e serviram como referência para muitas das discussões e controvérsias ocorridas durante a COP-30, em Belém.

A Encíclica defende uma ecologia integral, uma vez que o ambiente humano e o ambiente natural se deterioram conjuntamente. Não estamos diante de duas crises separadas, uma ambiental e outra social, mas de uma crise que é, ao mesmo tempo, social e ambiental. “Estratégias para uma solução demandam uma abordagem integrada para combater a pobreza, restaurar a dignidade dos excluídos e, ao mesmo tempo, proteger a natureza”.

Pode-se observar essa tese central da Encíclica no caso da formação histórica das áreas economicamente deprimidas no Brasil. São áreas que incluem quase 1700 dos 5570 municípios brasileiros, caracterizando-se pelos altos índices de pobreza e de miséria de sua população, pelas elevadas taxas de desemprego e de subemprego, pela precária infraestrutura econômica e social. Essas áreas se localizam, principalmente, no Sertão e no Agreste do Nordeste, nos Vales do Jequitinhonha e do Mucuri, no Norte de Minas Gerais, em quatro microrregiões do Vale do Rio Doce, nas regiões historicamente desmatadas da Amazônia.

A sua população (quase 60% das famílias) sobrevive precariamente de mesadas das políticas sociais compensatórias (Bolsa Família, Lei Orgânica de Assistência Social, Previdência Social) e as suas Prefeituras através de transferências fiscais (mais de 70% da receita total) do Governo Federal (FPM, Fundos Fiscais de Saúde e Educação).

O que há de comum entre essas áreas? O fato de terem historicamente usado, de forma predatória ou não sustentável, a sua base de recursos naturais renováveis e não renováveis, através do extrativismo vegetal e mineral. A degradação dos ativos e serviços ambientais em uma região no presente, significa uma população socialmente empobrecida e carente no futuro, com a sensível redução do seu potencial produtivo e da produtividade total dos fatores de produção. Assim, enquanto se cuida de políticas de estabilização para evitar a insolvência financeira do País, é preciso, simultaneamente, ter consciência de que “uma abordagem ecológica deve sempre se tornar uma abordagem social, deve integrar justiça social nos debates sobre meio ambiente, de tal forma a ouvir ambos o grito da terra e o grito dos pobres”.

Ainda não conseguimos adotar um modelo circular de produção, capaz de preservar os recursos naturais para as gerações presentes e futuras, limitando ao máximo o uso de recursos não renováveis, moderando o seu consumo, maximizando o seu uso eficiente, reuso e reciclagem. Não é possível manter e reproduzir o nível atual de consumo dos países desenvolvidos e dos segmentos mais ricos da sociedade, nos quais os hábitos de desperdício e de descarte atingiram níveis sem precedência.

A exploração do Planeta já excedeu limites aceitáveis e ainda não se resolveram os problemas da pobreza e da miséria de muitos povos e grupos sociais. O processo de crescimento econômico deveria seguir os 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU (ODS).

O cidadão brasileiro tem percebido a crise ambiental em virtude das mudanças climáticas e da crise hídrica em muitas regiões do País. Não associa, contudo, essa crise com a necessidade de mudanças do estilo de vida, dos modos de produção e dos padrões de consumo.

Muitas das pessoas pobres vivem em áreas particularmente afetadas por fenômenos relacionados com o aquecimento global e os seus meios de subsistência são amplamente dependentes das reservas naturais e dos serviços ecossistêmicos, como a agricultura, a pesca e a silvicultura. Na LAUDATO SI’, o Papa Francisco afirmou também que os efeitos mais graves de todos os ataques ao meio ambiente são sofridos pelos pobres.

A Encíclica não é apenas uma rigorosa análise da crise ambiental no Planeta, mas propõe, também, as diretrizes e recomendações para as políticas públicas ambientais, as quais servirão de legado para as discussões e os compromissos que permearão os planos e as políticas das novas administrações do Governo Federal e dos governos estaduais.

A comunidade científica, inúmeros empreendedores privados e muitas organizações não governamentais têm contribuído com um conjunto de ideias sobre programas e projetos de desenvolvimento sustentável, particularmente para a Amazônia. Esses projetos têm o seu valor insubstituível pois:

Como o Governo Federal passa por uma profunda crise fiscal, tendo que cortar algumas despesas essenciais, há uma impossibilidade de atender a avalanche de demandas que advêm dos mais diferentes grupos sociais, segmentos produtivos, interesses regionais/locais da região. Assim, novos projetos de desenvolvimento sustentável, ao serem formulados e executados, não podem depender significativamente do aporte de recursos fiscais do Governo Federal e dos governos estaduais.

O Estado poderá ser indutor desses projetos, mas o núcleo central das despesas de implantação e de operação deveria ser desempenhado pelo Segundo e Terceiro Setor e por recursos advindos da cooperação e das parcerias com instituições públicas e privadas, interessadas na mobilização rentável das potencialidades socioeconômicas e socioambientais da Amazônia, o mais importante bioma brasileiro do ponto de vista da humanidade.

Muitos desses projetos do Segundo e do Terceiro Setor já foram profundamente avaliados por instituições públicas e privadas, nacionais e internacionais, sendo que alguns deles já se encontram em nível de análise de implementação ou de pré-viabilidade econômico-financeira. Como não se implementam ideias, mas programas e projetos de investimento gerados por essas ideias, e como muitos países que participaram da COP-30 veem a Amazônia apenas do ponto de vista das mudanças climáticas, sem reconhecer que ali estão milhões de brasileiros a passar por necessidades básicas, cabe à sociedade estabelecer para a região um processo de planejamento de desenvolvimento sustentável de longo prazo.

II. A NOSSA CASA COMUM

Atualmente, a LAUDATO SI’ é o documento sobre a crise ecológica mais importante para a humanidade, por diversos motivos. A encíclica do Papa Francisco oferece um diagnóstico sintético sobre o que está acontecendo com “Nossa Casa Comum”, considerando as questões da água, da biodiversidade, do declínio na qualidade da vida humana, da desigualdade global e das respostas fracas e difusas às questões da poluição e da mudança climática. Oferece, também, as linhas de ação a serem seguidas a fim de que, com espiritualidade e educação ecológica, se estabeleça um novo diálogo sobre como construir o futuro do Planeta.

Mas, não se trata apenas de um relatório técnico abordando as raízes humanas da crise ecológica com a assistência de mais de uma centena dos maiores especialistas nas questões dos ecossistemas e da biodiversidade. A Encíclica é escrita a partir das doutrinas das religiões, da luz oferecida pela fé, da sabedoria dos ensinamentos da Bíblia, do mistério do universo, da mensagem de cada criatura na harmonia da Criação, da comunhão universal, da destinação comum dos bens etc.

O Papa Francisco enfatizou a necessidade de um novo diálogo sobre como poderemos formatar o futuro do nosso Planeta. Propôs uma compreensão teológica da natureza visando a definir uma convivência harmônica da humanidade com a natureza. Na origem do mundo está o Criador, portanto o Criador precisa ser honrado em sua obra. Se não respeitarmos a obra, não respeitaremos o próprio Criador.

A Encíclica se inicia com uma breve resenha da atual crise ecológica a partir da melhor pesquisa científica disponível. Espera que deixemos os seus ensinamentos nos tocar profundamente e que possam prover um fundamento concreto para um itinerário ético e espiritual. Considera alguns princípios, extraídos da tradição judaico-cristã, que podem tornar nosso comprometimento com a natureza mais coerente.

Ainda na apresentação da Encíclica, o Papa Francisco mostrou que há uma tradição na Igreja Católica e em outras religiões presentes no Brasil, quanto aos seus discípulos terem responsabilidade dentro da Criação e dever em relação à natureza e ao Criador, uma parte essencial de sua fé. A Encíclica resume, nas primeiras páginas, alguns documentos e pronunciamentos das maiores autoridades religiosas que trataram das questões ecológicas do ponto de vista mais amplo e mais incisivo, com mensagens sobre os sintomas de doença evidentes no solo, na água, no ar e em todas as formas de vida. Podemos destacar:

O Papa Francisco alerta que certo número de temas irá reaparecer no texto à medida que a Encíclica vai se desdobrando, embora cada capítulo tenha o seu próprio assunto e a sua própria abordagem. Como exemplo cita a relação íntima entre os pobres e a fragilidade do Planeta; a convicção de que tudo no mundo está interconectado; a crítica aos novos paradigmas e formas de poder derivadas da tecnologia; uma convocação para pesquisar as formas de compreender a economia e o progresso; o valor próprio de cada criatura; o significado humano da ecologia; a necessidade de debate franco e honesto; a responsabilidade internacional séria assim como deve ser séria a política local; a cultura descartável e a proposta de uma nova vida. São questões que não são tratadas de uma única vez, mas reformuladas e enriquecidas repetidamente ao longo do texto da Encíclica.

A leitura da Encíclica deve se processar como uma proposta de Grande Transformação tanto na percepção que as pessoas têm da gravidade da atual crise ecológica do Planeta, quanto na precária insuficiência das ações que os homens e mulheres vêm conduzindo para mitigar e evitar as catástrofes e os colapsos no meio ambiente. Não é apenas um documento que avalia as condições de bem-estar das sociedades nem um plano de ajustes nas políticas públicas ambientais. 

A Encíclica recusa a estabelecer um tipo de relacionamento desrespeitoso entre a humanidade e a natureza, no qual a natureza é tão somente um mega almoxarifado de onde a sociedade humana extrai serviços e ativos ambientais para o seu consumo e deposita os resíduos e os dejetos de seu padrão de vida. Não aceita uma ideologia ambientalista que, ingenuamente, acredita que as forças desregulamentadas do mercado trarão o progresso tecnológico capaz de superar os processos de produção e de consumo intensivos de poluentes e de danos ecológicos.

O primeiro capítulo da Encíclica é dedicado a analisar o que está acontecendo com “Nossa Casa Comum”, onde se destaca o contraste entre a rapidez com que a atividade humana tem se desenvolvido e o ritmo naturalmente lento da evolução biológica. Felizmente, há uma crescente sensibilidade para o que ocorre no meio ambiente e a necessidade de proteger a natureza, sempre se enfatizando que temos de descobrir o que cada um de nós pode fazer pela evolução do Planeta. Destacamos algumas das principais proposições da Encíclica sobre o que está ocorrendo com o nosso Planeta, nas quais se sente a maior contribuição do grupo de cientistas colaboradores:

• a tecnologia, vinculada aos interesses empresariais, é apresentada como o único caminho para resolver os problemas de poluição, dos dejetos e da cultura do desperdício, mas de fato ela tem sido incapaz de perceber a misteriosa rede de relações entre as coisas e assim, algumas vezes, consegue resolver um problema somente para criar outros;
• nosso sistema industrial, no fim dos ciclos de produção e de consumo, não desenvolveu a capacidade para absorver e reusar dejetos e resíduos; ainda não conseguimos adotar um modelo circular de produção capaz de preservar os recursos para as gerações presentes e futuras, enquanto limitamos ao máximo o uso de recursos não renováveis, moderando o seu consumo, maximizando o seu uso eficiente, reuso e reciclagem;
• o clima é um bem comum, pertencente a todos e destinado para todos; a Humanidade é convocada a reconhecer a necessidade de mudanças de estilo de vida, produção e consumo para combater o aquecimento global ou pelo menos as causas que o produzem ou o agravam;
• muitas das pessoas pobres vivem em áreas particularmente afetadas por fenômenos relacionados com o aquecimento global e os seus meios de subsistência são amplamente dependentes das reservas naturais e dos serviços ecossistêmicos, como a agricultura, a pesca e a silvicultura;
• não é possível manter o nível atual de consumo nos países desenvolvidos e nos setores mais ricos da sociedade nos quais o hábito de desperdício e de descarte atingiu níveis sem precedência; a exploração do Planeta já excedeu limites aceitáveis e ainda não se resolveu o problema da pobreza;
• mesmo que a qualidade da água esteja constantemente diminuindo, em alguns lugares há tendência crescente, apesar da sua escassez, de privatizar esse recurso, tornando-o uma mercadoria sujeita às leis do mercado; contudo, o acesso à água potável é um direito humano básico e universal, desde que é essencial para a sobrevivência humana e, dessa forma, é uma condição para o exercício de outros direitos humanos;
• os recursos da Terra estão também sendo pilhados por causa das abordagens de curto prazo da economia, do comércio e da produção; não basta, contudo, considerar as espécies simplesmente como “recursos” potenciais a serem explorados, esquecendo-se do fato de que têm valor em si mesmas;
• na avaliação do impacto ambiental de qualquer projeto, a preocupação é com seus efeitos sobre o solo, a água e o ar; contudo, poucos estudos cuidadosos são elaborados sobre seu impacto sobre a biodiversidade, como se a perda de espécies ou animais e grupos de plantas fosse de pouca importância;
• muitas cidades são imensas e ineficientes estruturas de excessivo desperdício de energia e água; áreas vizinhas, até mesmo as que foram construídas recentemente estão caóticas, congestionadas e carentes de espaço verde; muitas cidades cresceram desproporcionalmente e de forma desgovernada.

Assim, a leitura do primeiro capítulo da Encíclica destaca o declínio da qualidade da vida humana e o colapso da sociedade através de diferentes indicadores de desenvolvimento sustentável. Como os seres humanos são criaturas deste mundo, gozando o direito à vida e à felicidade e dotados de dignidade original, não podemos falhar em considerar os efeitos da deterioração ambiental sobre as vidas das pessoas, os modelos de desenvolvimento atuais e a cultura do desperdício.

Em uma avaliação criteriosa, observamos que os fundamentos doutrinários da LAUDATO SI’ são muito equilibrados. Muitos governos se propõem, através de planos, políticas, programas e projetos, a conceber e executar processos de desenvolvimento sustentável, os quais se baseiam no tripé dos objetivos de crescimento econômico globalmente competitivo, com melhor distribuição de renda e de riqueza e com sustentabilidade ambiental. Internamente esse tripé não é, em princípio, espontaneamente integrado, no sentido de que ao se implementar um, outros serão também implementados.

Na verdade, ele é eivado de conflitos e contradições: o crescimento econômico acelerado pode levar à concentração de renda e de riqueza assim como à degradação ambiental; o avanço da pobreza pode usar predatoriamente os recursos ambientais (florestas, pescas, fertilidade do solo, etc.) no sentido de reconhecer apenas o seu valor de uso direto; uma postura radical das ideologias ambientalistas preservacionistas pode ter um custo de oportunidade para a sociedade em termos de geração de renda e emprego em diferentes projetos de investimentos.

A Encíclica defende uma Ecologia Integral, uma vez que o ambiente humano e o ambiente natural se deterioram conjuntamente e não se pode combater a degradação ambiental a não ser que se atinjam as causas da degradação social e humana. Evidencia também que a pesquisa científica e a experiência cotidiana mostram que os efeitos mais graves de todos os ataques ao meio ambiente são sofridos pelos pobres. “Temos que ter consciência de que uma abordagem ecológica deve sempre se tornar uma abordagem social, deve integrar questões de justiça nos debates sobre o meio ambiente, de tal forma a ouvir ambos o grito da terra e o grito dos pobres”.

O conceito de Ecologia Integral é o eixo central em torno do qual giram as principais reflexões da LAUDATO SI’, tanto para analisar o que está acontecendo com nosso Planeta, como para definir as linhas de ação visando à construção de novo relacionamento entre a humanidade e natureza.

O Papa Francisco apresenta a concepção de Ecologia Integral que não se limita a uma única dimensão dos problemas ambientais, uma vez que esses problemas estão muito interligados numa realidade ecológica ambiental, econômica, social e cultural. Como afirma: “A Ecologia estuda a relação entre os organismos vivos e o meio ambiente no qual se desenvolvem. Isto necessariamente implica reflexão e debate sobre as condições requeridas pela vida e pela sobrevivência da sociedade e a honestidade necessária para questionar certos modelos de desenvolvimento, produção e consumo”.

 De que forma a Encíclica propõe o conceito de integração no tratamento das questões ecológicas? Os aspectos mais destacados podem ser enumerados:

A leitura completa da Encíclica nos conduz a um conjunto de reflexões para a formulação das políticas indispensáveis visando ao processo de desenvolvimento sustentável do Brasil, destacando-se os parágrafos 141 a 146. Nesses parágrafos, o Papa Francisco enfatiza as questões que podem nos orientar quanto às diretrizes a serem analisadas e discutidas sobre o futuro da economia brasileira no próximo lustro – 2026 a 2030.

No horizonte está a questão da exaustão dos recursos ambientais. O que levou Carlos Drummond de Andrade a escrever: “Eu por mim criaria o Ministério da Exaustão, que aconselharia o governo a dar lugar a outros governos, o velho a recomeçar quando vai esticando a canela. Ensinaria ao mesmo tempo o moço a fruir sua novidade ciente de que outra novidade venha aí, e que o mundo não acaba quando acabamos”.

III.  QUANDO A SOMBRA DO REVERENDO MALTHUS NOS ATORMENTA

Em 1798, o reverendo Thomas Robert Malthus publicou, na Inglaterra, um livro clássico onde previa que o crescimento geométrico da população versus a evolução da produção mais lenta de alimentos iria induzir a formação de um número inquestionável de miseráveis na sociedade^*. Felizmente, Malthus se equivocou sobre a evolução de ambas as séries estatísticas que analisou. Os resultados do progresso científico e tecnológico da agropecuária ampliaram enormemente a produtividade por hectare nas zonas rurais em muitos países e mudanças nas taxas de mortalidade e de fecundidade evitaram a explosão demográfica no Planeta.

A “Revolução dos Cerrados Brasileiros” ocorrida nos anos 1970, por exemplo, transformou cerca de 60% de nosso território, desde então, em um dos mais expressivos celeiros mundiais de produção de proteína animal e de proteína vegetal. E o progresso tecnológico não para de avançar no campo, com destaque para a agricultura de precisão nas lavouras capitalizadas de muitas nações, o que abre novos horizontes para a produção de alimentos no Planeta. Somos atualmente responsáveis pela alimentação de 1 bilhão de habitantes da Terra.

Por outro lado, se o cenário de altas taxas de fertilidade mais próximo do pensamento de Malthus se realizasse nos países mais pobres, a população mundial chegaria a 28,6 bilhões em 2100, quatro vezes maior do que a atual. A ONU considera que esse cenário subestimou não apenas a queda nas taxas de mortalidade infantil e geral, mas também o papel das condições sociais das famílias e de sua liberdade de escolha sobre o custo de oportunidade de ter mais filhos. A ONU considera mais plausível a continuação das tendências recentes que estima a taxa anual de crescimento em 1,1% e a população total em 10,8 bilhões de pessoas em 2100.

Mas, a sombra de Malthus ainda continua a nos atormentar. Muitos países pobres, com altas taxas de fertilidade, estão envoltos em uma “armadilha demográfica”: têm muitas crianças e cada criança tem mais chance de crescer pobre, formando um círculo vicioso entre alta fertilidade e pobreza. A FAO destaca a necessidade de manter um ritmo acelerado das inovações, pois mais de 800 milhões de pessoas ainda passam fome no mundo e “em razão dos impactos das mudanças climáticas, os antigos riscos e incertezas com relação à produção de alimentos estão voltando”. Ou seja, da mesma forma que Malthus subestimou o progresso tecnológico, os economistas e planejadores estão subestimando os danos e perdas ambientais que comprometem o processo de desenvolvimento sustentável.

Philip Kotler^*, um dos expoentes em moderna metodologia de marketing, destacou quatorze limitações do capitalismo que precisam ser superadas, mencionando que o sistema não apresenta o equacionamento da preservação, conservação e reabilitação dos ecossistemas, além de pouca ou nenhuma solução para a pobreza persistente, gerando um nível crescente de desigualdade de renda e de riqueza. Lembra o que Adam Smith afirmava em 1776: “Certamente nenhuma sociedade poderá ser próspera e feliz se a maioria dos seus membros for pobre e miserável.” É o caso do Brasil, um país com imensas potencialidades de desenvolvimento, mas cujas instituições econômicas e político-institucionais continuam a produzir desigualdades e assimetrias sociais.

Essas desigualdades são marcantes na Amazônia, onde diversos estudos têm apontado, de um lado, o imenso potencial de desenvolvimento da Bioeconomia na produção de alimentos, fibras, energia, etc., de forma sustentável, de outro lado, dramáticos bolsões de pobreza no Jardim do Éden.

Por exemplo: levando em consideração o parâmetro de US$ 6,85 per capita/dia para o Índice de Pobreza (recomendado pelo Banco Mundial), o IBGE estimou o Índice de Pobreza, em 2023, para as unidades da Federação. As maiores taxas de pobreza são encontradas nos seguintes estados: Maranhão, 51,6%; Acre, 51,5%; Amazonas, 45,8%; Pará, 39,5%; Roraima, 35,6%; Amapá, 33,0%; Rondônia, 24,4%. As menores são observadas em Santa Catarina, 11,6%; Rio Grande do Sul, 14,4%; Distrito Federal, 15,6%; e São Paulo, 16,3%.

O pensamento de Malthus voltou a nos atormentar com a divulgação das análises do Clube de Roma/MIT, nos anos 1970.

O Clube de Roma foi fundado, em 1968, por ilustres cidadãos, intelectuais e empreendedores, com o objetivo de avaliar questões de ordem política, econômica e social com relação ao meio ambiente. Os primeiros resultados que vieram com as simulações realizadas, tecnicamente se tornaram a referência para a modelagem de novos experimentos futuros, os quais começaram a identificar um descompasso entre a disponibilidade de recursos naturais do Planeta e a avalanche de demanda para bens e serviços intensivos direta e indiretamente de recursos naturais.

Em geral, todos os modelos de simulação do Clube de Roma/MIT apresentaram algumas variáveis explícitas relativas à população (taxa de natalidade, taxa de mortalidade), aos recursos naturais (estoques de recursos não renováveis), à produção (de alimentos, de energéticos), ao meio ambiente (poluição, capacidade de absorção), medidas em valores absolutos (ou números índices) e taxas de crescimento. Nos primeiros exercícios de simulação, já se destacavam as previsões pessimistas do Clube de Roma (1972):

“Podemos afirmar com certa confiança que, pressupondo que não haja mudanças significativas no atual sistema, a população e a produção industrial certamente irão paralisar ao máximo no próximo século”.

Depois da divulgação das diferentes simulações cada vez mais abrangentes e aperfeiçoadas, o Clube de Roma sofreu várias críticas, embora os seus trabalhos fossem considerados “as tentativas mais ambiciosas de combinar a escassez clássica Malthusiana e de Ricardo” com as questões modernas do desenvolvimento sustentável. As críticas se concentraram em alguns pontos:

a. a base de dados utilizados pela modelagem do Clube de Roma foi muito questionada;

b. os seus modelos em escala mundial foram construídos a partir de pressupostos pessimistas que somente poderiam gerar resultados pessimistas;

c. os modelos de computação tratam o mundo como uma entidade única, sem subdivisões e diferenciações geográficas;

d. os recursos naturais foram englobados na categoria de não renováveis sem distinguir entre eles aqueles que poder ser recicláveis;

e. os modelos ignoram a possibilidade de inovações tecnológicas e novas descobertas de recursos potenciais (ver o caso do Pré-Sal);

f. subestimam também o papel estimulante dos mecanismos de preços na conservação dos recursos, de sua substituição ou de sua economia nos novos processos tecnológicos.

De qualquer forma, o Clube de Roma alertava a opinião pública mundial sobre cenários de evolução do meio ambiente que teriam impactos sobre o empobrecimento e a fome em diferentes regiões e grupos sociais.

Os relatórios do Clube de Roma, com suas previsões vinham perdendo o seu interesse político-institucional até a publicação do Relatório Brundtland, intitulado “Nosso Futuro Comum”, em 1987. Esse documento analisou e disseminou mundialmente a ideia de desenvolvimento sustentável (= crescimento globalmente competitivo + justiça social + sustentabilidade ambiental).

A COMPLACÊNCIA NEOMALTHUSIANA

Ao estudar a situação demográfica dos principais países da Europa, Malthus, na sua obra clássica “Ensaio Sobre a População” (cap. IV), escreveu: “Afirmar que uma previsão das desigualdades em atender ao sustento de uma família atua como um obstáculo preventivo, e a miséria efetiva de algumas das classes mais pobres, em razão da qual estas são capazes de dar o alimento e os cuidados adequados para seus filhos, atua como um obstáculo positivo, impedindo o crescimento natural da população”.

Destacou diversos indicadores das desigualdades sociais que se acumularam na Inglaterra, na virada do século XVIII para o século XIX, afirmando: “Os filhos e as filhas dos camponeses nunca serão vistos na realidade como rosados querubins, como são descritos nos romances. Não pode deixar de ser assinalado, por aqueles que vivem no interior, que os filhos dos trabalhadores estão muito sujeitos a serem prejudicados em seu crescimento e demoram para atingir o desenvolvimento pleno. Os rapazes que você julgaria estar com 14 ou 15 anos, após verificação, constata ter 18 ou 19 anos …circunstância que só pode ser atribuída à falta de alimento adequado ou suficiente”.

Entretanto, Malthus via com ceticismo as propostas de reformas sociais elaboradas por outros pensadores nas primeiras décadas após a Revolução Industrial na Inglaterra, e atribuía ao descompasso entre o crescimento geométrico da população e o crescimento aritmético da produção de alimentos, a principal causa de a classe trabalhadora viver na pobreza e na miséria.

Mais de dois séculos após as previsões de Malthus, observa-se que a produção de alimentos cresceu com elevados níveis de produtividade e as taxas de fecundidade feminina despencaram em inúmeros países e regiões. A questão da pobreza e da miséria passou a ser considerada no campo das relações sociais de produção, especificamente nas relações entre os diferentes modos de acumulação e a distribuição de renda e de riqueza entre os diferentes grupos sociais.

O ensaio de Malthus sobre a população é instigante e lança argumentos que ainda constituem matéria-prima para as políticas públicas em vários países, em particular para as políticas de controle demográfico, as políticas sociais compensatórias, as políticas de sustentabilidade dos recursos naturais.

Entre as múltiplas questões relativas aos diagnósticos e as políticas públicas ambientais, o Papa Francisco, na Encíclica LAUDATO SI’, procurou responder à pergunta: qual é a relação entre pobreza e meio ambiente? Em primeiro lugar, a sociedade brasileira sempre tratou o meio ambiente como se fosse um grande almoxarifado de recursos naturais renováveis e não renováveis do qual retira, livremente, água para dessedentação humana e animal, madeira para bioenergia e manufatura, fertilidade das terras para a produção de alimentos, etc.

Da mesma forma, a nossa sociedade sempre considerou o meio ambiente como se fosse um mega depósito de lixo, onde joga os resíduos da produção e do consumo, poluindo os nossos rios, o ar puro, o espaço urbano, etc. Assim, o comportamento geral da sociedade, em termos de hábitos de consumo e de padrões de produção, está historicamente na base da degradação ambiental no Brasil, frequentemente sob a forma de biopirataria.

Nesta concepção, observa-se que, de fato, a população mais pobre, sem poder de compra para transformar as suas necessidades em demanda nos mercados, apela para os recursos ambientais livres, pelo seu valor de uso imediato. Recorre aos ativos e serviços da natureza quando tem de produzir (desmatamento para cultivar, extrativismo rudimentar, etc.) e quando tem de consumir (habitação nas encostas dos morros, vasculhamento das sobras do lixo orgânico e inorgânico, etc.). Esse comportamento precisa ser entendido não como decisões sobre o uso racional dos recursos escassos da sociedade, mas como estratégias de sobrevivência minimalistas de quem não tem portas de saída da miséria em que vive.

Mas, essas estratégias não têm escala suficiente para explicar o intenso processo de degradação do meio ambiente no Brasil. É como atribuir essa degradação àqueles que são as vítimas de um dramático processo de concentração de renda e de riqueza que vem se configurando desde o período escravocrata. (“Blaming the victim”).

Para explicar por que tem sido tão profunda a degradação dos nossos ecossistemas e porque essa aceleração tem ocorrido desde os anos 1970, precisamos de uma nova concepção do que seja o meio ambiente. Uma concepção que destaca o meio ambiente como um envoltório que contém, provisiona e sustenta a economia, sendo determinante para explicar a produtividade total dos fatores de produção e para o bem-estar social sustentável da população.

Quanto mais se degrada o capital natural menos estarão disponíveis os serviços ambientais, menores serão os indicadores de produtividade das atividades econômicas e do poder de compra da população e maiores serão os níveis de pobreza local.

O nosso meio ambiente tem sido intensamente degradado desde o Período Colonial quando, em cada um dos ciclos econômicos de exploração em grande escala da base de recursos naturais, se praticaram tecnologias predatórias ou não sustentáveis na produção agropecuária, no extrativismo mineral e vegetal, etc.

Assim foi com o ciclo do Pau-Brasil com a extração de 70 milhões de espécimes, como também com os ciclos da cana-de-açúcar, do café, da pecuária extensiva, da mineração colonial e pós-colonial. Infelizmente, esses processos de degradação econômica e social vêm se reproduzindo intensamente na Amazônia, quando os participantes da COP-30, se saíssem dos roteiros programados, poderiam ver na região três das dez maiores favelas do Brasil, segundo o Censo 2022 do IBGE – Cidade de Deus/Alfredo Nascimento (AM): 55.821 moradores; Comunidade São Lucas (AM): 53.674 moradores; Baixadas da Estrada Nova Jurunas (PA): 43.105 moradores.

Onde não foi possível recuperar e reabilitar os ecossistemas pela ação do tempo ou pela ação do homem, ficaram os rastros da pobreza e da miséria social para os seus habitantes.

IV. PERSPECTIVA DAS POLÍTICAS AMBIENTAIS

Quem observa os persistentes índices de desmatamento da Amazônia, as recorrentes perdas de qualidade de nossos recursos hídricos ou a crescente poluição do ar em nossas metrópoles, fica com a sensação de que pouco se fez em matéria de políticas ambientais no Brasil, desde a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, realizada no Rio de Janeiro, em 1992. Ledo engano, principalmente quando se compara a evolução da concepção e da implementação dessas políticas em três décadas no Brasil com a experiência centenária equivalente dos EE.UU. e de alguns países da União Europeia, países que detêm a mais ampla e sistemática política de proteção ambiental ao longo do século 20.

Os principais avanços ocorreram no campo das novas legislações ambientais (Lei dos Crimes Ambientais, Lei das Águas, Lei da Reciclagem de Resíduos Sólidos, etc.), na estruturação das organizações não governamentais, na mobilização da opinião pública pelos meios de comunicação, na qualidade técnica de pesquisas e estudos especializados, nas inovações tecnológicas da bioenergia, etc. A realização da COP-30 em Belém foi uma grande oportunidade para se mostrar os progressos dessas realizações, sem ufanismo, mas com convicção política, considerando a nossa liderança mundial nas mudanças da matriz energética, com a produção de energia limpa.

Na verdade, os processos de degradação dos nossos ecossistemas têm sido tão graves ao longo da história do País que a recuperação, a preservação e a conservação desses ecossistemas exigem uma intensidade, uma cadência e um sequenciamento das políticas ambientais que escapam à capacidade atual dos nossos governos e dos segmentos organizados da nossa sociedade civil em equacioná-los e geri-los adequadamente.

São políticas que, por sua própria natureza, envolvem intensos conflitos ideológicos, econômicos e sociais entre diferentes setores, regiões e grupos sociais. São políticas que sempre serão concebidas e executadas em regime de permanente tensão com lideranças empresariais que têm os pés no século 21, mas a cabeça nos anos 1970, como é o caso, por exemplo, das discussões sobre a nova Legislação Ambiental, tudo isso ocorrendo em um país que passa por uma crise fiscal nos três níveis de governo.

Há muitos programas e projetos de desenvolvimento sustentável bem formulados em bases científicas que, entretanto, carecem de recursos materiais, humanos e institucionais em intensidade suficiente para torná-los eficazes. Pouco adianta conceber ações estratégicas, se, no processo de sua implementação, são atribuídas, às instituições que as executam, recursos parcimoniosos, restritos, incertos e contingenciáveis.

Não conseguem acumular sinergia administrativa suficiente para superar as ineficiências e as inércias das burocracias tradicionais. Usualmente, o processo de desenvolvimento sustentável de um setor ou de uma região têm objetivos múltiplos, multi-institucionais e multissetoriais, que colocam a questão das mazelas e dos efeitos inesperados resultantes de erros de transversalidade no sequenciamento das ações programadas.

Embora muito tenha sido feito, há ainda muito mais a fazer: o fortalecimento do status político e orçamentário do Ministério do Meio Ambiente; a introdução de instrumentos econômicos lado a lado com os mecanismos de comando e controle nas políticas públicas; ecologizar ideologicamente os órgãos da administração pública direta e indireta; promover a melhoria da qualidade técnica dos EIAs e dos RIMAs dos projetos de investimento, fortalecer a capacidade institucional de implementação das políticas; conscientizar politicamente a opinião pública nacional quanto às questões ambientais do País; conferir maior respeito às ações das organizações não governamentais e dos movimentos sociais; etc.

Na verdade, a questão maior das políticas públicas ambientais no Brasil é a imensa dificuldade que, internamente, o Governo Federal tem para gerar consenso sobre o conteúdo, a profundidade e a persistência dessas políticas em sua base aliada no Congresso.

Enquanto oscila entre preservar, conservar e executar o manejo sustentável dos recursos ambientais de um lado, e questionar a validade da intensidade, do sequenciamento e do cadenciamento dessas políticas do outro lado, enfraquece-se o status político da gestão das ações ambientais e permite-se o avanço da ação antrópica predatória sobre os recursos ambientais.

O PNUMA aponta como políticas de investimento em capital natural mais relevantes:

De forma mais sistemática, os estudos de TEEB (The Economics of Ecosystem and Biodiversity – 4 volumes) do PNUMA apresentam uma tipologia das políticas de promoção e desenvolvimento de serviços ambientais a partir de experiências internacionais (ver Quadro 1).

QUADRO 1

TIPOS DE POLÍTICAS DE PROMOÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE SERVIÇOS AMBIENTAIS A PARTIR DE EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS

Fonte: TEEB, Earthscan, 2010 (PNUMA).

BOX 1

As Políticas Públicas Ambientais no Brasil

É importante destacar, brevemente, alguns aspectos gerais das políticas públicas ambientais no Brasil. Essa análise é complexa, mas algumas observações podem ser mencionadas para serem detalhadas em outros textos^*.

Em primeiro lugar, vislumbra-se que o principal desafio dessas políticas está no processo de sua implementação, e não no processo de sua concepção e formulação. Atualmente, o Brasil dispõe de um número crescente de instituições e de especialistas capazes de conceber e formular diagnósticos, análises, relatórios e diretrizes que compõem um segmento importante das políticas públicas ambientais. Um trabalho que cada vez mais se aproxima das melhores práticas internacionais.

Por outro lado, o mesmo não pode ser dito sobre o grau de implementação dessas políticas, pois, em sua maioria, não têm saído do papel, embora se tenha obtido muito progresso operacional desde os anos 1990. Isso ocorre por diversos motivos: a mobilização organizada de lobbies de interesses empresariais contra a execução das políticas; a limitada capacidade da máquina administrativa para efetivar, controlar e fiscalizar as políticas; estruturas regulatórias de má qualidade técnica e indutoras de riscos jurisdicionais; a ausência de uma consciência ambientalista nos formadores de opinião; conflitos de interesses entre os três níveis de governo, etc.

Ao nível da configuração das políticas públicas ambientais, pode-se dizer que, no Brasil, há um excesso de diretrizes e de objetivos e, inconsistentemente, poucos instrumentos de ação. Qualquer política pública não se operacionaliza se não houver uma compatibilidade sistêmica entre os seus objetivos e metas, de um lado, e um número adequado de instrumentos eficazes e eficientes, do outro lado. Na verdade, nenhuma política pública se implementa se os governantes não acreditarem que elas são indispensáveis e, ao contrário, atuarem no sentido do desmonte das instituições que as tornam efetivas.

Existem diversas concepções de instrumentos econômicos e mecanismos institucionais que permitem fazer acontecer as políticas públicas ambientais, como ocorre em diferentes países da OCDE. Há situações mais comuns em que podem ser adotados incentivos fiscais e financeiros, taxas e multas visando a encorajar a redução de poluentes. Além dessa redução, instrumentos tributários podem também gerar receitas para financiar o monitoramento da poluição e pesquisas para ampliar o nível de conhecimento disponível sobre as funções envolvidas nos danos ambientais; para estimular inovações de tecnologias que reduzam o volume de emissões; ou, até mesmo, para compensar prejuízos daqueles afetados pelos danos ecológicos.

Há situações extremas em que as autoridades devem controlar as próprias taxas de crescimento econômico. Por exemplo: a não concessão de outorgas para o uso de recursos hídricos de determinada bacia, quando houver indicações inequívocas de que os padrões de crescimento vigentes já atingiram ou excederam os limites apropriados do ótimo antropocêntrico e do ótimo biocêntrico da bacia hidrográfica.

Finalmente, há que se destacar uma mudança de patamar das políticas públicas ambientais no Brasil, se essas vierem a adotar instrumentos econômicos inovadores que têm sido usados em alguns países com elevado grau de eficácia para atingir os seus objetivos. Cite-se, por exemplo, o caso dos títulos negociáveis, onde o governo estabelece um sistema de permissões negociáveis para o uso de um recurso ambiental (ar puro, bacia hidrográfica, etc.), leiloa ou distribui as permissões, monitorando o cumprimento de metas ambientais e o processo de negociação dessas permissões através de preços de mercado. Mas, para cada instrumento econômico a ser adotado para incentivar ou desincentivar o uso dos recursos ambientais, abre-se uma controvérsia de natureza ideológica entre especialistas (ver Quadros 2 e 3).

Evidentemente que há muitos obstáculos para se avançarem as políticas públicas ambientais visando a se escapar dos limites e das políticas de comando e controle predominantes atualmente no Brasil. Esses obstáculos vão desde as enormes dificuldades na obtenção de dados sobre a fronteira entre o sistema ecológico e o subsistema econômico, até a precificação dos custos e benefícios dos serviços ambientais.

Se fosse possível dispor de uma medida diária dos impactos adversos das atividades de produção e de consumo sobre os ecossistemas no Brasil e em suas regiões (poluitrometro à semelhança do que se dispõe atualmente para os impostos), certamente a população poderia perceber, de forma mais dramática, a absoluta necessidade de avançar a qualidade das políticas públicas ambientais no Brasil.

Fonte: TEEB, Earthscan, 2010 (PNUMA).

As Estruturas Regulatórias

As políticas ambientais no Brasil, ao longo das últimas décadas, se apoiaram intensamente no uso de regulamentações (leis, decretos, portarias, etc.) formuladas e executadas por órgãos da administração direta e da administração indireta dos três níveis de governo (União, estados e municípios) e, em princípio, articuladas entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

Essas regulamentações têm, na Lei Federal 9.605, de fevereiro de 1998 (a Lei dos Crimes Ambientais) e em suas posteriores regulamentações, com base na Constituição de 1988, um poderoso dispositivo sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Trata-se de um sistema de comando e controle para fazer valer os objetivos de uma política ambiental (de conservação ou de preservação dos ecossistemas, de recuperação de áreas ecologicamente degradadas, etc.) e apoiado por um conjunto de legislação específica para ativo e serviço ambiental. É na elaboração e na implementação dessas estruturas regulatórias que ocorre um jogo político dos conflitos de interesses de indivíduos e instituições privadas versus os interesses da sociedade, como ocorreu nos debates e na formulação da nova legislação ambiental.

É evidente que não se pode subestimar a estrutura regulatória que serve de base institucional para a concepção e a execução das políticas de desenvolvimento sustentável, inclusive as que utilizam mais amplamente os mecanismos baseados em mercado. Entretanto, quando se processa e se consolida todo o amplo conjunto de regulamentações relativas ao uso de recursos ambientais do Brasil, é difícil explicar como se generalizaram e se aprofundaram tanto as formas de exploração predatória desses recursos, deixando, em muitas situações, um rastro de pobreza e de devastação ecológica para as populações locais.

Há diversos fatores que explicam o relativo fracasso das estruturas regulatórias que visam a controlar o uso predatório dos recursos naturais renováveis e não renováveis do Brasil (ver Paulo R. Haddad. Meio Ambiente, Planejamento e Desenvolvimento Sustentável, Saraiva, 2015, cap. I):

Diante dessas dificuldades operacionais, os países que detêm uma experiência superior a um século (EE.UU., França, Inglaterra, etc.) no manejo de ações regulatórias, procuraram desenvolver mecanismos e instrumentos econômicos de mercado para viabilizar soluções para os problemas ambientais com menores custos de oportunidade para a sociedade. 

O sistema de preços relativos de mercado tem, em geral, a capacidade de emitir sinais para produtores e consumidores sobre a escassez relativa dos bens e serviços para o consumo da sociedade no presente e, também, no futuro, assim como os custos de oportunidade na produção de bens e serviços, ou seja, o valor real dos recursos utilizados na alternativa mais desejada. 

Por meio de mecanismos e instrumentos de intervenção direta e indireta, o Poder Público poderá estimular (incentivos fiscais e financeiros) ou desestimular (impostos e taxas) a produção e o consumo dos bens e serviços, de acordo com sua contribuição positiva ou negativa para o processo de desenvolvimento sustentável.

Na verdade, o uso de instrumentos econômicos nas políticas ambientais complementa os esforços dos mecanismos de comando e controle e os de gestão compartilhada dos recursos naturais. Esses instrumentos, que nos países desenvolvidos já se aproximam de 150 na prática, têm sua eficácia por meio de:

Instrumentos Econômicos e Financeiros

As políticas ambientais no Brasil deverão progredir em termos de eficiência operacional e de eficácia estratégica quando, lado a lado com a melhoria e o aperfeiçoamento dos mecanismos de comando e controle, houver a oportunidade política para se introduzirem novos instrumentos econômicos na formulação e na execução dessas políticas. A partir daí, o Poder Público poderá melhor estimular e desestimular a produção e o consumo de bens e serviços de acordo com a sua contribuição para o processo de desenvolvimento sustentável da sociedade.

O Quadro 2 mostra algumas ilustrações de instrumentos fiscais e financeiros que contribuem para equacionar o hiato entre as aspirações da opinião pública quanto à preservação, conservação e reabilitação dos ecossistemas e a realidade político-administrativa das ações governamentais (Paulo R. Haddad – Economia Ecológica e Ecologia Integral. e-Galáxia, 2016).

QUADRO 2

Instrumentos Fiscais e Financeiros nas Políticas Ambientais

Instrumentos	Escopo
1.    ECOCRÉDITO MUNICIPAL	Mecanismo econômico de mercado, sob a forma de incentivo fiscal, que visa a estimular, dentro das propriedades rurais nos limites geográficos de um município, a formação de áreas de preservação ambiental, destinadas à conservação da biodiversidade e dos recursos hídricos.
2.    ICMS ECOLÓGICO	O ICMS Ecológico é a denominação de qualquer critério ou um conjunto de critérios de caráter ambiental, utilizado para o cálculo do valor que cada município de um estado tem direito a receber, quando do repasse de 25% dos recursos financeiros do ICMS, decididos autonomamente por lei estadual; quanto maior a participação do ICMS Ecológico nesse valor, maiores serão os incentivos fiscais para que os municípios implementem projetos de preservação ambiental, incluindo os ecossistemas de bacias hidrográficas e a sua biodiversidade.
3.    IMPOSTOS VERDES E TAXAS AMBIENTAIS	Imposto verde ou uma taxa ambiental representa a imposição de um ônus financeiro sobre a poluição ou degradação ambiental incidente sobre as empresas que, nas fases de implantação, de operação e de manutenção de seus empreendimentos, provocassem danos ambientais, descarregando e emitindo resíduos no meio ambiente; as suas alíquotas diferenciadas seriam calibradas de acordo com o dano que a poluição do empreendimento provoca no meio ambiente; inversamente, poderia incidir um imposto verde positivo ou benefício para empresas e consumidores, como o Imposto de Renda Ecológico, por exemplo nos moldes da Lei Rouanet para o patrimônio natural.
4.    FINANCIAMENTOS INCENTIVADOS	Abertura ou uso de linhas especiais de financiamento para projetos de investimento que tenham por objetivo a conservação e a preservação dos recursos ambientais, assim como a introdução de critérios ambientais na avaliação de projetos de investimentos de infraestrutura econômica e de projetos de investimento diretamente produtivos.

O objetivo central do uso de instrumentos fiscais e financeiros é estimular padrões de consumo, produção e acumulação de capital que atendam mais adequadamente a um processo de desenvolvimento sustentável do País e de suas regiões. Os instrumentos apresentados no Quadro 1 têm sido utilizados na política fiscal e financeira brasileira e em muitas Unidades da Federação, mas poderiam se multiplicar se mirassem as experiências dos países da OCDE.

Assim, quando se elaborar uma nova reforma tributária no Brasil, é muito importante incorporar a dimensão ambiental no seu escopo, integrando-a no tripé das funções típicas de um sistema tributário nacional: estabilização monetária, alocação de recursos escassos e distribuição da renda e da riqueza^*.

O Quadro 3 mostra outros instrumentos econômicos cujo uso nas políticas ambientais brasileiras é incipiente, para não dizer nulo. Novamente, é preciso observar que esses instrumentos vêm ganhando espaço nas políticas ambientais dos países mais desenvolvidos, onde se acumulam experiências de sucesso e de fracasso das quais poderíamos nos beneficiar quando forem sendo incorporados de forma abrangente em nossa agenda de planejamento. (ver Box 3)

De modo geral, a crise fiscal e a crise ambiental, que têm se aprofundado em função da desmobilização das políticas públicas que vinham mitigando os seus impactos perversos e desastrosos para as atuais e as futuras gerações de brasileiros, podem levar a tensões e rupturas políticas de difícil previsibilidade, como sugere o conceito de tipping point.

QUADRO 3

Instrumentos de Políticas Públicas Ambientais

Instrumentos	Escopo
1.    Permissões ou Certificados Negociáveis	O Poder Público estabelece um sistema de permissões negociáveis para poluição ou uso do recurso ambiental (por exemplo: na outorga dos direitos de uso dos recursos hídricos), leiloa ou distribui as permissões e monitora o cumprimento; nesse caso, poluidores ou usuários do recurso negociam as permissões por meio de preços de mercado não regulados; trata-se de mecanismo orientado pelo mercado visando, por exemplo, a minimizar o nível de risco da degradação de uma bacia hidrográfica (blindagem das suas características de quantidade e de qualidade).
2.    Classificação de Desempenho	O Poder Público apoia programas de certificação ou de classificação que requeiram a divulgação de informações ambientais (temperatura, odor, nutrientes, oxigênio dissolvido, turbidez, etc.) de produtos ou serviços de uso final como as águas (consumo, pesca, natação, esportes), que sejam ambientalmente amigáveis; um mecanismo que valoriza a iniciativa privada crescentemente e a importância do sistema de informações sobre recursos ambientais.
3.    Educação e Persuasão Moral	Este instrumento procura influenciar o comportamento de produtores e consumidores no sentido de melhorar resultados ambientais de maior expressão através da educação daqueles que criam externalidades, em torno dos benefícios públicos ou privados da redução dessas externalidades; por exemplo: campanhas sobre limpeza e lixo urbano.
4.    Licitação ou leilão	É uma abordagem alternativa para a distribuição de incentivos fiscais que envolvam a distribuição de recursos através de licitação ou leilão, envolve os agentes que procuram incentivos fiscais realizando ofertas que descrevem ações de mitigação e condições de rateio de custos. O Governo seleciona entre as ofertas realizadas, baseando-se no valor da mitigação pelo custo compartilhado, em moeda nacional.
5.    Compensação Ambiental	Compensações ambientais são ações realizadas para alcançar um padrão (redução de poluição ou de impactos ambientais) em um local distante de onde a ação causadora de externalidade ambiental ocorre; o próprio agente causador da externalidade pode realizar a ação ou pagar para que outros o façam; por exemplo, para operar na região A, uma indústria assume o compromisso de financiar a organização de um parque ecológico na região B.
6.    Conscientização dos Consumidores	a melhoria de resultados ambientais através do aumento da consciência dos consumidores sobre os atributos de produtos, ou removendo barreiras às atividades do mercado; a criação de esquemas de rotulação de produtos é talvez o instrumento econômico mais utilizado nesta abordagem; envolve o fornecimento de informação sobre os resultados ambientais da produção, de tal forma que aqueles que valorizam a incorporação de benefícios ambientais possam expressar suas preferências através do mercado.

Podemos estabelecer algumas observações relevantes sobre o uso alternativo entre o uso de mecanismos de comando e controle e o uso de mecanismos de mercado:

1. há situações críticas de degradação dos ativos ambientais nas quais o uso de instrumentos não baseados no mercado é a forma mais eficaz de intervenção governamental como, por exemplo: padrões baseados na produção ou no desempenho, um tipo de regulamentação que envolve o estabelecimento de limites no desempenho ou na produção, como limites na carga ou concentração de efluentes em uma bacia hidrográfica; insumos baseados em padrões de práticas ou processos, um tipo de mecanismo regulatório que envolve o estabelecimento de limites no nível de insumo (uma substância química, por exemplo), especificando uma tecnologia em particular a ser usada na produção (requisitos de tecnologia ou de prática de melhor gestão) ou regulamentação de desenvolvimento ou de zoneamentos econômico-ecológicos;
2. o uso de instrumentos fiscais e financeiros apresenta uma grande vantagem ao permitir a sua operacionalização através das estruturas administrativas e organizacionais já estabelecidas com elevado grau de eficiência, tais como os órgãos da administração fazendária (Receita Federal) ou as instituições do sistema financeiro (Banco Central) vigentes;
3. o uso de instrumentos econômicos nas políticas ambientais não pode gerar mecanismos fortemente regressivos (equidade), deve ter a confiança dos atores sociais relevantes, mesmo em um contexto de inevitáveis incertezas (fidedignidade), deve dar continuidade aos estímulos para as melhorias ambientais (incentivo dinâmico), etc.; a escolha dos instrumentos mais adequados para viabilizar os objetivos das políticas ambientais depende de cada contexto socioeconômico;
4. o uso dos mecanismos de comando e controle pressupõe, para o seu sucesso, que a máquina de fiscalização seja moderna, eficiente e disponha de recursos orçamentários abrangentes, flexíveis e não contingenciáveis; é indispensável a cooperação e a integração das instituições político-administrativas dos três níveis de governo atuando em uma mesma região em termos de suas questões ecossistêmicas;
5. tanto para os mecanismos de comando e controle quanto para os mecanismos de mercado é necessário evitar esquemas altamente técnicos e complexos assim como um volume despropositado de informações atualizadas, o que pode exigir custos administrativos e gerenciais incompatíveis com a realidade fiscal e administrativa do País;
6. não há uma regra simples que permita decidir, em situações específicas de intervenção governamental, entre o uso de instrumentos e mecanismos de mercado e o uso de regulamentações; há vantagens e desvantagens em cada instrumento de intervenção, em termos de eficiência (fazer certo a coisa certa), de eficácia (fazer a coisa certa) e de equidade; sempre que possível, a melhor alternativa será alguma solução de compromisso que busque a sinergia entre as vantagens cumulativas dos dois tipos de instrumentos, dando-lhes um caráter de complementaridade e não de exclusão operacional; um exemplo desse tipo de solução de compromisso entre os dois instrumentos e mecanismos é dado pelo sistema de pagamentos pelos serviços ambientais^*.

BOX 2

A PERSUASÃO MORAL

Como poderemos reverter o processo de exploração predatória dos nossos ecossistemas quando as principais autoridades, que deveriam coordenar as políticas públicas ambientais do País, são complacentes com os desmatamentos, os garimpos ilegais e a destruição da biodiversidade? Os países da OCDE, que têm maior experiência e longevidade em suas políticas ambientais, têm utilizado três conjuntos de instrumentos: os programas regulatórios de comando e controle, os mecanismos de mercado e os processos descentralizados, entre os quais se destaca a persuasão moral.

Por definição, a persuasão moral é um tipo de abordagem usada por uma autoridade pública ou por instituições não governamentais para levar os membros de uma sociedade a aderir a uma política, a uma meta ou a uma iniciativa de interesse coletivo das atuais ou futuras gerações. Envolve a aplicação de algum tipo de pressão, mas não de força, sem a utilização da legislação (comando e controle) ou de incentivos fiscais e financeiros nos preços de mercado, visando a atuar nas opções e preferências dos agentes econômicos.

No Brasil, muitos acordos voluntários sobre o uso dos recursos ambientais (por exemplo: as grandes redes de supermercados não adquirirem carnes produzidas em áreas de desmatamentos nas florestas prístinas) têm sido realizadas ainda que de forma lenta e pouco sistemática.

A persuasão moral envolve a atuação sobre o ambiente cultural, provendo informações sobre os impactos socioeconômicos e socioambientais do comportamento dos agentes produtores e consumidores como, por exemplo, as consequências da emissão de gases de efeito estufa decorrentes dos desmatamentos sobre as mudanças climáticas ou sobre o empobrecimento das populações regionais.

A persuasão moral como mecanismo de mudança comportamental tem maiores chances de vingar em comunidades com elevados índices de capital cívico, o qual se define como a tradução de práticas de políticas democráticas, de confiança nas instituições, de preocupação pessoal com os assuntos públicos, de associatividade entre as esferas públicas e privadas, etc. Quando se observa o comportamento de biopirataria de agentes econômicos com interesse autocentrado, não é difícil identificar um grande déficit de capital cívico entre os que exploram predatoriamente os nossos ecossistemas.

A percepção comum é que os indivíduos sejam guiados pelos seus interesses, pelo que é mais vantajoso, como já apareceu no Capítulo II da obra “A Riqueza das Nações” de Adam Smith, em 1776: “Não é da benevolência do açougueiro, do cervejeiro ou do padeiro que esperamos nosso jantar, mas da consideração que eles têm pelo seu próprio interesse. Dirigimo-nos não à sua humanidade, mas à sua autoestima…”

É bastante provável que, no médio prazo, poderá vir dos países de liberalismo iluminado da União Europeia, a indução a um redirecionamento para o uso sustentável dos recursos ambientais dos nossos ecossistemas. Autoridades, produtores e consumidores desses países estão reduzindo a demanda de produtos intensivos de recursos naturais se esses forem produzidos em áreas de desmatamentos em florestas prístinas, o que impactará adversamente os negócios lucrativos nas fronteiras ecológicas.

SUMÁRIO

Políticas Ambientais: um Balanço

As políticas públicas ambientais se implementam através de instrumentos e mecanismos econômicos, assim como através de estruturas regulatórias (leis, normas, decretos etc.). No Brasil, o uso de instrumentos econômicos nas políticas ambientais é muito limitado, quando comparado com as experiências dos países da OCDE. Além do mais, precisamos utilizar os mecanismos de mercado de forma tão intensa como nos países mais desenvolvidos. Entre esses mecanismos, destacamos um sistema de permissões (títulos) negociáveis e um sistema de pagamentos por serviços ambientais pela sua eficácia e atualidade no planejamento do desenvolvimento sustentável.

Não se trata de se subestimar a importância das estruturas regulatórias, mas de buscar sua sinergia programática com os instrumentos e mecanismos econômicos. É o que tem ocorrido nos países onde as políticas ambientais estão mais evoluídas tanto em termos de concepção quanto em termos de implementação.

Entretanto, o maior desafio para o sucesso das políticas públicas ambientais está no fato de que o Governo Federal prioriza as políticas de estabilização de curto prazo, colocando lateralmente políticas, programas e projetos de desenvolvimento sustentável de médio e de longo prazo. A Ecologia Integral é uma base conceitual e doutrinária para a estruturação de um conjunto de políticas, programas e projetos que deem conteúdo a um sistema de planejamento para o Brasil, visando a integrar três objetivos: crescimento econômico com competitividade sistêmica global, justiça social na distribuição da renda e da riqueza nacional e conservação, preservação e restauração dos ecossistemas em benefício das atuais e das futuras gerações.

Ora, como dizia Keynes, em 1936: “O estado da expectativa a longo prazo, que serve de base para as nossas decisões, não depende, portanto, exclusivamente do prognóstico mais provável que possamos formular. Depende, também, da confiança com a qual fazemos este prognóstico – à medida que ponderamos a probabilidade de o nosso melhor prognóstico revelar-se inteiramente falso”.

Já há um consenso entre especialistas, no Brasil, sobre um conjunto de proposições que buscam atender aos objetivos perseguidos com as mudanças nas estruturas regulatórias e nos instrumentos econômicos das políticas ambientais. O grande desafio político-institucional é como implementá-las com eficiência e eficácia. Como dizia Guimarães Rosa: “Uma coisa é pôr ideias arranjadas; outra é lidar com país de pessoas, de carne e sangue, de mil-e-tantas misérias… De sorte que carece de se escolher”.

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^* Mark Blyth – Great Transformations – Economic Ideas and Institutional Change in the Twentieth Century. Cambridge, 2011.

^* Thomas Robert Malthus – Ensaio Sobre a População. Abril Cultural, 1983  

^* Philip Kotler – Confronting Capitalism.  Amacon,2015

^* P.R.Haddad – Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) Narrativas para a Construção do Futuro. Ed. Caravana, 2023, cap. IV . Amazônia: Crise Social e Crise Ambiental. Ed. Caravana, 2023 

^* Muitos países desenvolvidos têm realizado uma Reforma Tributária Verde (Green Tax Reform) e o New Deal Verde (Green New Deal) onde se dá maior peso na estrutura dos gastos públicos às despesas de conservação, preservação e reabilitação dos ecossistemas.

^* O Projeto de Lei 12/15 criou a Política Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais (PNPSA), destinada a ajudar produtores, indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais a preservar áreas de manutenção, conservação ou melhoria da cobertura vegetal consideradas prioritárias.