“Atravessando governos, reformas tributárias e mudanças profundas na economia mundial, a Zona Franca de Manaus permanece como uma das políticas públicas mais debatidas do Brasil. Compreender as razões dessa controvérsia talvez seja o primeiro passo para discutir não apenas o seu passado, mas, sobretudo, o papel estratégico que a Amazônia representa na economia do século XXI.”
Coluna Follow-Up
Poucas políticas públicas brasileiras foram tão estudadas, tão fiscalizadas, tão reformadas e, ao mesmo tempo, tão frequentemente contestadas quanto a Zona Franca de Manaus.
Política pública alterando a geografia
Ao longo de quase seis décadas, ela atravessou governos militares e civis, administrações de esquerda, centro e direita, sucessivas reformas tributárias, mudanças constitucionais, crises econômicas e transformações profundas na economia mundial. Sobreviveu a todas elas. Nem por isso deixou de ocupar, em intervalos regulares, o centro de um debate que costuma reaparecer sempre com a mesma pergunta: afinal, faz sentido manter esse modelo?
Se a Zona Franca fosse apenas uma política regional, provavelmente despertaria muito menos interesse nacional. Mas ela nunca foi apenas isso. Desde sua criação, alterou a geografia econômica do Brasil, deslocou investimentos, reorganizou cadeias produtivas, redefiniu estratégias empresariais e influenciou a distribuição de recursos tributários entre os entes federativos. Políticas dessa natureza dificilmente produzem consenso. Elas inevitavelmente criam vencedores, perdedores e diferentes interpretações sobre seus resultados. É precisamente por isso que a Zona Franca permanece sob escrutínio permanente.
Esse escrutínio, em si mesmo, não constitui um problema. Pelo contrário. Toda política pública financiada por recursos da sociedade deve ser continuamente avaliada. Os incentivos fiscais precisam ser examinados, seus resultados medidos, suas limitações reconhecidas e seus aperfeiçoamentos discutidos. O debate é parte da democracia e da boa administração pública. O problema surge quando análises complexas são reduzidas a uma única variável.
Há quem julgue a Zona Franca exclusivamente pelo volume das renúncias fiscais. Outros concentram a avaliação na baixa participação das exportações. Há quem destaque a limitada interiorização do desenvolvimento. Todos esses aspectos merecem consideração. Mas nenhum deles, isoladamente, é suficiente para explicar uma política concebida para responder simultaneamente a desafios econômicos, regionais, sociais e geopolíticos.
A pergunta correta talvez seja outra
O que levou sucessivos governos brasileiros, com orientações econômicas tão distintas, a preservar o modelo durante quase sessenta anos?
Seria razoável imaginar que presidentes, ministros da Fazenda, parlamentares, técnicos da Receita Federal, economistas e o próprio Supremo Tribunal Federal tenham, durante décadas, permanecido reféns de uma única narrativa? Ou haveria razões mais profundas para a continuidade desse instrumento? Responder a essa questão exige abandonar simplificações.
A Zona Franca nasceu em um contexto de integração territorial, quando o desafio era incorporar a Amazônia ao projeto nacional de desenvolvimento. Ao longo do tempo, novas funções foram sendo agregadas. A consolidação de uma base industrial na região, a geração de empregos formais, a arrecadação estadual, a formação de capacidades técnicas e científicas e, mais recentemente, a crescente relevância estratégica da Amazônia no cenário internacional alteraram profundamente o significado do modelo.
Nada disso significa que a Zona Franca tenha cumprido integralmente todas as promessas feitas em 1967.
A interiorização do desenvolvimento permanece um desafio. A diversificação da base produtiva tornou-se uma necessidade. A inovação tecnológica precisa ocupar um espaço muito maior do que ocupa hoje. A bioeconomia, a indústria do conhecimento e a agregação de valor à biodiversidade ainda representam oportunidades muito inferiores ao potencial da região.
Essas limitações existem e precisam ser enfrentadas. Mas reconhecer seus desafios é muito diferente de concluir que o modelo fracassou.
O Brasil costuma cometer um equívoco recorrente em sua história econômica. Em vez de aperfeiçoar instituições que produziram resultados relevantes, frequentemente prefere colocá-las sob julgamento absoluto: ou são um sucesso incontestável ou devem ser descartadas como erros históricos. A experiência internacional recomenda outro caminho.
As grandes políticas de desenvolvimento evoluem. Adaptam-se às mudanças tecnológicas, às transformações geopolíticas e às novas exigências ambientais. Não permanecem imutáveis, mas também não são reconstruídas do zero a cada geração.
Talvez seja esse o verdadeiro debate que a Amazônia deva propor ao Brasil.
Depois de quase sessenta anos, a questão já não é decidir entre defender ou condenar a Zona Franca. O desafio é compreender como transformar a infraestrutura industrial, científica e institucional construída ao longo desse período na base de um novo ciclo de desenvolvimento amazônico, capaz de combinar manufatura avançada, bioindústria, inovação, serviços tecnológicos, economia digital e conservação da floresta.
Essa discussão interessa muito mais ao futuro do País do que a repetição periódica de um embate que, há décadas, insiste em olhar para a Amazônia apenas pelos olhos do passado ou da indiferença com relação a seu amanhã.
Follow-Up é publicada sob a responsabilidade do CIEAM às quartas, quintas e sextas-feiras, no Jornal do Comércio do Amazonas, com a coordenação editorial de Alfredo Lopes, editor do portal brasilamazoniaagora.com.br
