Na primeira parte desta entrevista, “Podemos ser engolidos, Marcelo Pereira apresentou um diagnóstico inquietante sobre a situação fiscal do Amazonas diante da Reforma Tributária. O alerta para a redução do espaço fiscal, a queda da capacidade de investimento e os riscos de uma transição mal conduzida revelou a dimensão do desafio que o Estado terá pela frente.
Nesta segunda etapa da conversa, “O futuro está no interior”, o debate ganha mais profundidade. Mais do que apontar problemas, Marcelo detalha as engrenagens que ajudam a explicar a fragilidade das contas públicas, os limites do atual modelo de financiamento dos investimentos e a necessidade de uma mudança de cultura na gestão do gasto público.
A entrevista também avança para um terreno pouco conhecido do público. Ao relatar sua participação no assessoramento técnico da bancada federal durante a regulamentação da Reforma Tributária, ele revela bastidores das negociações que ajudaram a preservar o diferencial competitivo da Zona Franca de Manaus e evitar dispositivos que, segundo sua avaliação, poderiam comprometer a segurança jurídica do modelo.
Mas é na análise do longo prazo que surge a reflexão mais abrangente. Marcelo sustenta que a Reforma Tributária alterou de forma estrutural a lógica da arrecadação dos estados brasileiros e que o Amazonas precisará construir novas bases para sustentar seu desenvolvimento. Nesse contexto, a interiorização da economia, a geração de renda e a ativação das vocações produtivas dos municípios deixam de ser apenas uma agenda desejável para se tornar uma necessidade estratégica.
As respostas a seguir ajudam a compreender por que o debate sobre a Reforma Tributária vai muito além das regras fiscais e alcança uma pergunta decisiva para o futuro da região: como preparar o Amazonas para prosperar em um cenário econômico profundamente diferente daquele que conhecemos hoje.
Confira.
Entrevista com Marcelo Pereira – Parte II
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Coluna Follow-Up
BrasilAmazôniaAgora – O crescimento das despesas judiciais aparece como um dos principais riscos fiscais. Que falhas estruturais da gestão pública explicam esse fenômeno?
Marcelo Pereira – Nos levantamentos realizados durante os estudos, identificamos algumas falhas estruturais da gestão pública que ajudam a explicar o crescimento das despesas judiciais no Amazonas.
Uma delas é a postergação de obrigações e a ausência de empenho prévio. Muitas sentenças decorrem de despesas que não foram registradas adequadamente no momento em que ocorreram. Em outras palavras, o Estado acaba gastando sem formalizar corretamente a despesa e, mais tarde, é obrigado a pagar por determinação judicial.
Também observamos que parte significativa desses passivos nasce de decisões administrativas equivocadas. Muitas vezes, o próprio Estado gera o litígio ao atuar mal, decidir mal, contratar mal ou descumprir contratos assumidos.
Há ainda fragilidades importantes no monitoramento de passivos e no controle interno, além de falhas de planejamento, controle e execução orçamentária, especialmente em áreas sensíveis como saúde, educação, segurança pública e assistência social. Em diversas situações, despesas são realizadas sem a devida formalização ou deixam de ser pagas por falta de programação financeira, criando um ambiente propício para ações judiciais e indenizações.
Esses problemas revelam uma dificuldade recorrente da administração pública em acompanhar, controlar e antecipar riscos fiscais que acabam se transformando em obrigações judiciais de elevado custo para o Estado.
De fato, o problema não é gerado pelo Judiciário. O problema é a má gestão que produz judicialização.
E quanto mais recursos são consumidos para corrigir erros administrativos do passado, menor é a capacidade do Estado de investir no futuro.
BAA – A proposta de spending reviews indica uma mudança de cultura na gestão do gasto. O Estado está preparado institucionalmente para esse tipo de prática?
Marcelo Pereira – Eu compreendo que não temos escolha. A população passou a desconfiar da administração pública diante de uma combinação que salta aos olhos: elevada carga tributária, arrecadação crescente e pouca transparência sobre a qualidade do gasto público.
Nesse contexto, o mecanismo de revisão de gastos, ou spending reviews, torna-se uma ferramenta fundamental para melhorar a eficiência do gasto, liberar espaço fiscal e alinhar o orçamento às prioridades estratégicas do governo.
Se o Estado não estiver preparado para essa prática, será necessário prepará-lo ou obrigá-lo a atuar de forma mais consistente, eficiente e transparente.
Em termos simples, o spending review permite analisar como o governo gasta, por que gasta e se faz sentido continuar gastando daquela forma. Trata-se de um processo permanente de avaliação de programas, políticas públicas e despesas governamentais, verificando sua efetividade, eficiência e aderência aos objetivos que justificaram sua criação.
Essa metodologia também permite identificar economias possíveis sem recorrer a cortes lineares e indiscriminados, que muitas vezes penalizam áreas importantes sem resolver os problemas estruturais da gestão. Com informações mais qualificadas, o governo pode realocar recursos para novas prioridades, melhorar a qualidade do gasto público e fortalecer a sustentabilidade fiscal.
No fundo, estamos falando de substituir uma cultura baseada na simples execução orçamentária por uma cultura baseada em resultados.
É justamente esse o princípio defendido pelo Eixo 1 do Plano Estratégico de Desenvolvimento do Amazonas. A proposta é avançar para um modelo de gestão em que equipes técnicas realizem avaliações permanentes dos temas estruturantes e das áreas prioritárias para o desenvolvimento do Estado, fornecendo subsídios para decisões mais qualificadas do governador e de sua equipe, sempre acompanhadas por mecanismos de governança, monitoramento e controle.
Mais do que gastar menos, o desafio é gastar melhor.
BAA – O plano afirma que o déficit primário recente decorre mais de uma estratégia de investimento via crédito do que de descontrole fiscal. Como equilibrar essa lógica sem comprometer o futuro?
Marcelo Pereira – Alfredo, essa será uma tarefa difícil, mas não impossível. É como uma família que compra todos os mantimentos do mês no cartão de crédito e, de repente, precisa passar a comprar tudo no PIX, usando apenas o salário que recebe naquele período.
Essa família terá dificuldade para manter o mesmo padrão de consumo, porque ainda carregará parcelas das compras anteriores. Se não reorganizar as despesas, corre o risco de se tornar inadimplente no cartão. Com as contas públicas, a lógica é parecida, mas em escala muito maior.
Ao longo da última década, o Estado financiou parte importante de seus investimentos com recursos de empréstimos. Isso ajudou a realizar obras e projetos, mas também criou compromissos futuros que agora pressionam o orçamento. Por isso, a transição precisa ser feita com responsabilidade.
Nos próximos anos, será necessário reconstruir a poupança corrente, reduzir despesas, criar o Fundo de Sustentabilidade Fiscal para emergências e investimentos prioritários, além de adotar mecanismos permanentes de revisão de gastos, como o spending review. O objetivo é sanear o endividamento, priorizar o que realmente precisa ser feito e devolver ao Estado capacidade própria de investimento.
Isso não significa abandonar os empréstimos. Significa usá-los de forma racional e estratégica.
O equilíbrio entre crédito e responsabilidade fiscal depende de três condições fundamentais: limitar o endividamento a projetos realmente transformadores, recompor a poupança corrente e institucionalizar mecanismos de controle e avaliação do gasto público.
Essa estratégia só será sustentável se vier acompanhada de disciplina fiscal e governança forte.
Assim, o crédito deixa de ser uma muleta fiscal e passa a ser um instrumento estratégico de desenvolvimento, sem comprometer o futuro do Estado.
BAA – No contexto da Reforma Tributária, qual foi sua principal contribuição para a defesa técnica da Zona Franca de Manaus dentro do novo modelo de IBS e CBS?
Marcelo Pereira – Minha atuação técnica no assessoramento da Bancada Federal do Amazonas concentrou-se principalmente na fase de regulamentação da Reforma Tributária, materializada nas Leis Complementares 214 e 227. Durante a tramitação da Emenda Constitucional 132, que estruturou a reforma, eu ainda exercia minhas funções na SUFRAMA.
A experiência acumulada ao longo de quase duas décadas na autarquia foi decisiva nesse processo. Participei diretamente da elaboração de praticamente todos os regulamentos relacionados aos incentivos fiscais federais administrados pela SUFRAMA, além das normas de acompanhamento, controle e ingresso de mercadorias e insumos na área incentivada. Esse conhecimento do funcionamento da Zona Franca de Manaus e das Áreas de Livre Comércio foi fundamental quando passei a colaborar com a bancada em Brasília.
Ao assumir essa missão, em fevereiro de 2024, o Governo Federal havia acabado de encaminhar à Câmara dos Deputados os Projetos de Lei 68 e 108, que tratavam da regulamentação do IBS, da CBS e do Comitê Gestor do IBS. Ao analisar os textos, identifiquei imediatamente problemas conceituais importantes relacionados à Zona Franca de Manaus e às Áreas de Livre Comércio.
Além disso, algumas propostas não observavam adequadamente os princípios estabelecidos pelo Artigo 92-B do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que determina a preservação do diferencial competitivo da Zona Franca e das Áreas de Livre Comércio.
Havia diversos pontos que precisavam ser corrigidos, mas o mais preocupante era a tentativa de transferir ao Tribunal de Contas da União a definição da metodologia dos créditos presumidos de IBS e CBS incidentes sobre os produtos fabricados na Zona Franca. Pior do que isso, não existia uma regra previamente estabelecida para orientar essa definição.
Como costuma dizer o Dr. Thomaz Nogueira, estavam tentando aprovar uma verdadeira “norma tributária em branco”.
Naquele momento, a responsabilidade era enorme. Não se tratava apenas de discutir detalhes legislativos. Estávamos avaliando as condições reais de sobrevivência do modelo Zona Franca de Manaus dentro do novo sistema tributário brasileiro.
Se aqueles dispositivos fossem mantidos, a Zona Franca poderia continuar existindo juridicamente, mas corria o risco de perder sua efetividade econômica.
Sem segurança jurídica e sem previsibilidade, dificilmente os empreendimentos manteriam seus investimentos na região. Da mesma forma, a SUFRAMA perderia parte relevante de suas atribuições de análise, aprovação, acompanhamento de projetos industriais e fiscalização dos incentivos fiscais.
Graças ao trabalho técnico desenvolvido e ao diálogo permanente com os parlamentares, foi possível corrigir esses pontos durante a regulamentação. O resultado foi a preservação da integridade do modelo, da segurança jurídica necessária aos investidores e das competências institucionais da SUFRAMA.
Faço aqui um registro de reconhecimento aos deputados federais Pauderney Avelino e Saullo Vianna, e aos senadores Omar Aziz e Eduardo Braga, que confiaram no trabalho técnico desenvolvido e permitiram minha participação até a conclusão das discussões. Também me sinto honrado por ter atuado ao lado de Thomaz Nogueira, Farid Mendonça e Afonso Lobo.
Foi um esforço coletivo que ajudou a construir as bases jurídicas da Zona Franca de Manaus para as próximas décadas.
BAA – O princípio do destino tende a reduzir a arrecadação de estados produtores. Como o Amazonas deve se reposicionar economicamente diante dessa mudança estrutural?*
Marcelo Pereira – O comando constitucional estabelecido no Artigo 92-B do ADCT é claro e, ao mesmo tempo, duro em suas implicações. Caminhamos para o fim. Digo isso com toda responsabilidade técnica e sem qualquer intenção de alarmismo.
A Reforma Tributária alterou de forma estrutural e irreversível a lógica que sustenta a Zona Franca de Manaus. A partir do momento em que a arrecadação passa a ser destinada ao local de consumo, e não mais ao local de produção, torna-se extremamente difícil imaginar uma nova prorrogação do modelo para além de 2073.
A razão é simples. A renúncia fiscal deixa de ser percebida como um esforço do Amazonas e passa a ser suportada pelos estados consumidores. Hoje, menos de 5% da produção do Polo Industrial de Manaus permanece no mercado amazonense. Isso significa que mais de 95% dos benefícios tributários associados à produção local passam a impactar os estados que consomem esses produtos. Sob essa nova lógica federativa, uma futura prorrogação da Zona Franca encontrará obstáculos políticos muito maiores do que aqueles que conhecemos até hoje.
Também é fato que o Amazonas sofrerá uma redução importante de arrecadação, porque somos um estado fortemente produtor, mas pouco consumidor. Os mecanismos de compensação criados pela própria Reforma Tributária serão fundamentais para garantir a estabilidade fiscal do Estado nas próximas décadas.
O constituinte derivado reconheceu essa vulnerabilidade e, por isso, determinou a criação de dois fundos de desenvolvimento e diversificação econômica, sendo um destinado exclusivamente ao Amazonas e outro à Amazônia Ocidental e ao Amapá.
Esses fundos não representam um prêmio. Representam uma compensação pela perda de autonomia sobre nossas receitas e pela necessidade de financiar uma transição econômica que agora se tornou inevitável.
Naturalmente, esses instrumentos dependem de regulamentação e de vontade política para saírem do papel. Caberá à bancada federal do Amazonas acompanhar e pressionar para que sejam efetivamente implementados.
Diante dessa mudança estrutural, a saída para o Amazonas é relativamente clara. Precisamos concluir o Zoneamento Econômico-Ecológico, ampliar os investimentos em infraestrutura logística e criar condições para atrair investimentos produtivos para além da Região Metropolitana de Manaus.
Todos os municípios possuem algum potencial econômico a ser desenvolvido. O grande desafio será transformar essas vocações em oportunidades reais de geração de renda, emprego e arrecadação.
Por isso tenho defendido que o futuro do Estado não pode estar concentrado apenas na capital. O Plano Estratégico de Desenvolvimento do Amazonas, promovido pelo senador Omar Aziz, parte exatamente dessa compreensão ao propor a interiorização das ações de desenvolvimento e da infraestrutura econômica.
Manaus continuará desempenhando um papel central e sua dinâmica econômica permanecerá preservada dentro do novo modelo tributário. Mas a sustentabilidade fiscal do Amazonas dependerá cada vez mais da capacidade de ativar novas dinâmicas econômicas no interior.
A Reforma Tributária introduz uma mudança profunda. Se antes a arrecadação estava fortemente vinculada à produção, agora ela passa a acompanhar o consumo.
No novo sistema, renda gera consumo, consumo gera arrecadação, arrecadação gera investimento e investimento gera mais renda.
É por isso que o interior se torna estratégico. Precisamos criar condições para que a atividade econômica se espalhe pelo território, porque não haverá consumo sem renda, e não haverá renda sem infraestrutura, segurança jurídica e um ambiente capaz de atrair investimentos privados.
O futuro da arrecadação do Amazonas dependerá, cada vez mais, da capacidade de transformar o potencial econômico do interior em prosperidade para sua população.
Marcelo Pereira é economista, doutor em Ciências do Ambiente e Sustentabilidade na Amazônia e servidor da SUFRAMA desde 2008. Ocupou cargos estratégicos na autarquia, incluindo a Superintendência, além de atuar na formulação de políticas para a Zona Franca de Manaus, Indústria 4.0, inovação e desenvolvimento regional. Foi vencedor do Prêmio Amazonas de Economia (2009) e Economista Destaque do Amazonas (2017). Atualmente é Secretário Parlamentar na Câmara Federal.
As entrevistas com Marcelo Pereira, assim como as recentes feitas com Farid Mendonça Jr. e Augusto César Barreto Rocha tem-se dado em torno do Plano Estratégico de Desenvolvimento, do Amazonas, organizado por iniciativa do senador Omar Aziz com os especialistas mais qualificados do Estado.
