O economista Márcio Holland, FGV SP, coordenou um denso estudo sobre o programa Zona Franca de Manaus. Publicamos aqui o link com o texto integral e o Sumário Executivo, onde estão resumidas as grandes demonstrações dos maiores acertos deste Programa de Desenvolvimento e de Redução das Desigualdades Regionais:
SUMÁRIO EXECUTIVO – Márcio Holland
1. De acordo com nossos estudos, modelo da Zona Franca de Manaus (ZFM) permitiu a constituição de um sofisticado parque industrial na região, com a instalação de grandes empresas com as melhores práticas competitivas.
2. A ZFM promoveu o crescimento da renda per capita acima da média nacional; em 2010, a renda per capita do São Paulo (R$30 mil) era 1,8 vezes maior do que a do Amazonas (R$17 mil). Em 1970, no começo da ZFM, a renda per capita de São Paulo (R$17,4 mil) era 7 vezes maior do que a do Amazonas (R$2,4 mil). Houve, assim, relevante redução da diferença de renda per capita entre o Amazonas e os estados mais ricos do país.
3. A ZFM afetou positivamente a proporção de empregados na indústria de transformação. Os rendimentos do trabalho no setor industrial são maiores na região impactada pela ZFM, principalmente no final dos aos 1980 e meados dos anos 1990.
4. Há evidência de que as condições de moradia da população tenham sido positivamente afetadas pela ZFM, uma vez que a expansão do acesso à água deu-se de forma mais acelerada na região impactada pelo programa.
5. Embora a ZFM tenha impactado positivamente os trabalhadores da indústria, não há evidência de impacto social sobre a população como um todo, em termos de acumulação de capital humano e condições no mercado de trabalho. Em particular, A RM de Manaus tem proporção de alfabetizados e anos médios de estudo similares ao grupo de comparação. Também não se verificou efeito da ZFM sobre a renda total do trabalho, renda dos empregadores e trabalhadores conta-própria.
6. Em nossos estudos não foi possível rejeitar a hipótese de que a ZFM tenha contribuído para conter o desmatamento no Estado do Amazonas. Contudo, a capacidade da ZFM em reduzir o desmatamento é bastante modesta, mensurada como uma redução de 0.006% a cada aumento de 1% na população ocupada formal na indústria da ZFM.
7. Através de modelagem de equilíbrio geral computável, constata-se que a relação da ZFM com as atividades primárias intensivas em terra (agropecuária e silvicultura) dependente da capacidade dos fatores primários de produção capital e trabalho migrarem entre regiões brasileiras e dos investimentos em capital reagirem a mudanças no nível de atividade da ZFM.
8. Recentemente, os gastos tributários com a ZFM têm caído em termos nominais, reais e em participação no total dos gastos tributários do país. Há dez anos atrás, a ZFM respondia por 17% de todo o gasto tributário nacional. Atualmente, eles somam em torno de R$25 bilhões ao ano, representando 8,5% do total nacional, que é da ordem de $284 bilhões. A Região Norte responde por 11%, enquanto o Sudeste gasta 52% destes recursos. O Simples representa 28%, percentual similar aos descontos no Imposto de Renda de Pessoa Fiscal, que é altamente regressivo.
9. Os gastos tributários para a ZFM geram a base para a arrecadação federal na região. Para 2015, o total arrecadado pelo Governo Federal na região foi de R$14 bilhões contra R$25 bilhões de incentivos fiscais.
10. Há controvérsia sobre se a Zona Franca de Manaus constitui verdadeiramente um gasto tributário (renúncia fiscal), já que se trata de uma escolha constitucional que configura toda a estrutura da República Federativa do Brasil, ao contrário das verdadeiras renúncias tributárias, que dizem respeito à competência do Poder Executivo de propor leis que reduzam a carga tributária normal e geral.
11. Adicionalmente, o conceito de gasto tributário imputado à Zona Franca de Manaus tem viés de sobre-estimação. A Receita Federal não faz qualquer menção, no cômputo dos gastos tributários, de mero diferimento do pagamento do imposto, ou pagamento parcial.
12. Há, ainda, indícios de que os gastos tributários são superestimados; esse parece ser o caso, quando se observa que as renúncias do IPI-Importação são superiores à renúncia de Imposto de Importação em alguns anos. Sendo o IPI-Importação recuperável, as suas renúncias não poderiam ser superiores nem estar tão próximas às renúncias do Imposto de Importação, que não é recuperável.
13. Em uma avaliação sobre a efetividade do gasto tributário na região, foram realizados cálculos do multiplicador fiscal do programa. Este multiplicador varia de 1,14 a 3,03, conforme a metodologia de cálculo empregada. Ou seja, cada Real gasto no programa retorna em renda para a região mais de um Real. Vale lembrar que estudos similares para o caso dos gastos governamentais no Brasil apontam para valores de multiplicador fiscal próximos de zero.
14. Derivados de nossos estudos e de visita técnica à região, pudemos observar que se trata de um modelo de incentivos fiscais sob fortes riscos de desmonte de grande parte de seu parque industrial, se medidas não forem conduzidas na direção de seu aperfeiçoamento. As consequências socioeconômicas e ambientais de eventual desestruturação do Polo Industrial de Manaus são incalculáveis, como forte perda de emprego formal, queda relevante na renda da região, redução da arrecadação tributária para todos os níveis federativos, e potencial impacto de piora na educação e no desmatamento da floresta.
15. Parece-nos importante a manutenção dos preceitos constitucionais para não colocar em risco o parque industrial existente, e que gera cerca de 500 mil empregos diretos e indiretos. O modelo do PIM poderia ser a base para o desenho de um programa mais ampla para todo o Estado do Amazonas.
16. Desta forma, é fundamental a adoção de medidas voltadas para o fortalecimento do desenvolvimento regional baseado nos seguintes: ampliar a contribuição da região nas exportações brasileiras; melhoria da infraestrutura (portuária, ferroviária, rodoviária, fluvial, telecomunicações, etc); destinar recursos do PD&I em atividades baseadas em recursos naturais da região e em formação técnica-profissional de excelência; desenvolver as atividades produtivas no interior do estado, estimulando projetos baseados em recursos minerais (potássio, gás, bauxita, nióbio, etc…), importantes para o fomento de novos polos econômicos (fertilizantes, metalúrgico, químico) e em recursos naturais voltados para o desenvolvimento de polos de alimentação, higiene pessoal, perfumaria e cosméticos; e explorar o turismo na região do Amazonas.
Confira o estudo do pesquisador Márcio Holland pela FGV na íntegra
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