Estratégias específicas de crescimento são indispensáveis, entendendo-se por uma estratégia de crescimento políticas econômicas e arranjos institucionais mais subjacentes para desencadear um ciclo de expansão da economia, sustentando o seu dinamismo e dotando-a com resiliência a choques internos e externos ao longo do tempo.
“A crise consiste precisamente no fato de que o velho está morrendo e o novo ainda não pode nascer. Nesse interregno, uma grande variedade de sintomas mórbidos aparecem.”
Antonio Gramsci, filósofo italiano
A arquitetura da política econômica
Formular e executar uma política econômica é, antes de tudo, um exercício de engenho intuitivo e de arte política, não apenas de conhecimento científico. Principalmente quando a economia se encontra contaminada por decisões problemáticas assumidas em políticas econômicas passadas, quando o entorno da economia nacional é constituído por um campo de incertezas na economia global, quando a economia se configura como um conjunto complexo e divergente de interesses de grupos sociais, de setores produtivos e de regiões.
O engenho intuitivo se manifesta quando da difícil escolha entre diferentes escolas de pensamento econômico; da trajetória de política econômica mais adequada em cada contexto específico; em termos do sequenciamento e da intensidade dos diferentes instrumentos econômicos e mecanismos institucionais a serem adotados. A arte política se manifesta quando necessário se faz mitigar, negociar e compensar, em um ambiente de restrições e oportunidades, conflitos de interesses contraditórios.
O grande risco ocorre quando, nesse imbróglio de questões socioeconômicas e socioambientais interdependentes e que se retroalimentam, os responsáveis pela arquitetura das políticas econômicas selecionam apenas alguns poucos objetivos a serem implementados, atribuindo-lhes um poder virtual de equacionar todos os demais objetivos restantes para promover o desenvolvimento da sociedade.
É o que tem ocorrido com a política fiscal expansionista adotada desde 2014 no Brasil. A sua proposta se resume em: reorganize as finanças do governo eliminando déficits primários e previdenciários através de algumas reformas político-institucionais pró-mercado, daí o crescimento econômico e a geração de renda e emprego virão por acréscimo, induzidos pelo clima de confiança e de expectativas favoráveis entre os diferentes protagonistas econômicos que produzem, que consomem, que investem. O futuro da economia estaria, assim, escrito nas reformas do presente.
Tudo isso é, contudo, uma hipótese que pode não acontecer. A experiência histórica do Brasil e de diversos países do Mundo mostra que o processo de crescimento econômico não é um subproduto cronológico da estabilidade econômica. Estratégias específicas de crescimento são indispensáveis, entendendo-se por uma estratégia de crescimento políticas econômicas e arranjos institucionais mais subjacentes para desencadear um ciclo de expansão da economia, sustentando o seu dinamismo e dotando-a com resiliência a choques internos e externos ao longo do tempo.
O que mais preocupa é o descompasso na cadência entre o tempo econômico e o tempo político. Uma política econômica centrada apenas em realizar reformas visando a uma austeridade fiscal expansionista consome muito tempo, pois ela envolve ações político-institucionais para dirimir e conciliar conflitos de interesses e de direitos que se sedimentaram ao longo de décadas. Enquanto os seus resultados finalísticos avançam lentamente, a dinâmica de outros processos sociais e políticos avança celeremente. A cada nova PNAD contínua se aprofundam os indicadores do empobrecimento da população, do aumento do desemprego aberto e da informalidade nos mercados de trabalho, da perversa concentração da renda e da riqueza nacional.
Necessitamos de um modelo de ajustes na macroeconomia do País, integrado a um modelo de desenvolvimento sustentável. Ou seja, equacionamento das questões de conjuntura no curto prazo integrado ao equacionamento das questões estruturais de desenvolvimento sustentável do País. Tal como, a partir de 1965, Roberto Campos e Gouveia de Bulhões combinaram com sucesso um programa de estabilização com um plano decenal de desenvolvimento, induzindo o ciclo de expansão do “Milagre Econômico”.
É bastante improvável que um novo ciclo de expansão da economia brasileira (o terceiro no pós-II Grande Guerra) tenha origem na expansão da demanda agregada, particularmente no crescimento do consumo interno, pois não se pode esperar o crescimento autônomo da massa salarial (wage led) ou do endividamento (debt led). É prudente que ainda se mantenha a taxa de juros real elevada, enquanto persistir o risco inflacionário proveniente de custos (alimentos, energia) ou de demanda superaquecida. Assim, o componente da demanda agregada mais promissor para a retomada do crescimento sustentado no século 21 está nas exportações de um setor produtivo em que o País seja dinamicamente competitivo, sendo a sua demanda global crescente geometricamente pelo que produz.
1º Passo: Por que Não?
Desde 2014, a política econômica no Brasil está sendo conduzida pela teoria e a prática da “consolidação fiscal”: o esforço político-institucional para liquidar os déficits e reduzir as dívidas nacionais visando a restaurar “a confiança” e a retomada do crescimento. Por que não esperar que essa política econômica possa promover processo de crescimento sustentado no Brasil?
O déficit fiscal no Brasil é de natureza estrutural e não apenas um resquício ou uma sequela de uma conjuntura adversa da crise financeira de 2008 ou da crise da COVID-19, que levou muitos países desenvolvidos a um desequilíbrio em suas contas públicas e a um inusitado processo de endividamento público e privado.
A atual estrutura das despesas públicas se formou a partir da implementação das políticas públicas propostas na Constituição de 1988. Como esta Constituição foi elaborada através de um processo político com intensa e legítima participação dos segmentos organizados da sociedade civil brasileira, não há gastos previstos no Orçamento Geral da União (OGU) ou no PPA que não estejam suportados politicamente por algum grupo de interesse de natureza social, regional, setorial produtivo ou não produtivo.
De tal forma que qualquer corte, contingenciamento ou congelamento dos gastos públicos pode significar perda no bem-estar social sustentável de algum grupo das atuais e futuras gerações da população brasileira, à exceção de penduricalhos clientelísticos de menor expressão na estrutura do OGU ou do PPA. Um convite para tensões sociais e políticas no horizonte de curto prazo, que obriga o Governo a uma negociação diuturna com o Congresso Nacional para aprovação de medidas que evitem o descontrole dos gastos públicos ou um processo inflacionário crônico, tendo que recorrer eventualmente às políticas do“toma lá, dá cá”.
Do lado das receitas públicas (impostos + taxas + contribuições parafiscais), há que se registrar que as fontes principais são o PIB, a Renda Nacional, o Patrimônio Mobiliário e Imobiliário. Ocorre, contudo, que, desde 1980, houve uma desaceleração do crescimento dessas fontes (a base tributável), com a própria desaceleração do crescimento econômico do País quando comparado com o período de prosperidade econômica e social de 1900 a 1980, quando o Brasil foi levado, em escala mundial, à categoria de “país de renda intermediária”, posicionando-se junto aos BRICS.
De 2002 a 2022, a taxa média de crescimento do PIB no Brasil foi de apenas 2,2% ao ano. Quando se leva em conta que a taxa média geométrica de crescimento da população residente por ano está em torno de 1,67%, fica claro que é insignificante o aumento da quantidade de bens e serviços finais produzidos que a economia semiestagnada colocou à disposição do bem-estar social sustentável dos brasileiros no século 21.
Desde os anos 1990, ocorreram, de fato, alguns anos não sequenciais em que a taxa de crescimento girou em torno de 5% ao ano: no fim do imposto inflacionário, com a recomposição do poder de compra da massa salarial a partir do bem sucedido Plano Real; com o boom dos preços das commodities na economia globalizada, no período que antecede a crise mundial de 2008; com o renivelamento do emprego e da renda após a crise econômica da pandemia da COVID-19, quando, em 2020, a taxa de crescimento foi negativa (-3,3%), para se recuperar nos dois anos seguintes. Foram, pois, espasmos de crescimento e não ciclos de expansão sustentada da economia, como ocorre atualmente.
É preciso desmitificar a tese de que, realizado o ajuste fiscal, o crescimento econômico virá por acréscimo através das forças desacorrentadas do mercado. O ajuste macroeconômico é uma condição necessária para restabelecer a confiança dos agentes econômicos e mobilizar as energias e as expectativas de consumidores e empreendedores numa trajetória de crescimento. O ciclo de crescimento econômico sustentado é mais difícil em qualquer economia de mercado onde as finanças públicas estejam estruturalmente desequilibradas, as ações das políticas públicas sejam indutoras de incertezas e as estruturas regulatórias estejam impregnadas de riscos jurisdicionais.
Por outro lado, a austeridade fiscal por si só coloca um profundo estresse no sistema político, perturba direitos sociais adquiridos e constitui fator de instabilidades e de tensões no curto prazo. O ajuste macroeconômico é, pois, uma condição necessária para a retomada do crescimento econômico, mas não é uma condição suficiente.
Robert Skildesky, premiado professor inglês que escreveu três volumes magníficos sobre a biografia de Keynes, analisou recentemente, no livro “Money and Government”, a macroeconomia das relações entre moeda e governo, desafiando a sabedoria convencional sobre essa questão. Ao analisar as relações entre as políticas de curto prazo de ajuste fiscal e as políticas de crescimento no longo prazo, comenta: “percebe-se que a insistência na necessidade de apertos e sofrimentos no curto prazo (isto é, austeridade) em benefício dos ganhos de crescimento no longo prazo, quando o curto prazo pode durar décadas e o longo prazo nunca ocorrer, atesta um refinado sadismo intelectual”.
Infelizmente, é uma tarefa de Sísifo que pode não dar certo, pois a conquista do equilíbrio fiscal, se tornou estrutural, com uma recente avalanche de demandas se contrapondo a uma expansão lenta das receitas, um trabalho que vai passando de um mandato presidencial para o outro, como passageiros em uma estação à espera de um trem que descarrilhou na estação anterior.
2º Passo: Por que Sim?
Se o Brasil mantivesse a taxa média de crescimento de 5% ao ano, no período de 1980 a 2023, o brasileiro poderia ter hoje o padrão de vida médio do italiano ou do espanhol e os governos, uma arrecadação tributária que teria um valor em torno de três vezes maior do que a atual, mesmo mantendo a carga tributária total em torno de 32%. Dado o atraso relativo no ritmo de crescimento da economia observado nas últimas décadas, o Brasil precisa voltar a acelerar sua expansão como quando ocorreu nos ciclos de expansão conhecidos como “o ciclo dos anos JK” é “o ciclo do milagre econômico” entre 1950 e 1980.
Dado o descompasso estrutural entre as despesas e as receitas públicas, o reequilíbrio fiscal deverá ocorrer pelo lado das receitas porque o espaço para cortes de despesas leva a um eventual quadro recessivo e a um ambiente de intensos conflitos políticos.
Há uma taxa mínima de crescimento da economia brasileira que é indispensável para que sejam atingidos três objetivos, simultânea e complementarmente além do ajuste macroeconômico. O primeiro objetivo é manter um ritmo adequado do nível de emprego de qualidade e estável, capaz de acomodar quase dois milhões de brasileiros (primeiro emprego, subempregados, desalentados, busca de emprego de melhor qualidade, etc.) que se mobilizam e se reposicionam anualmente nos diferentes mercados de trabalho.
O segundo objetivo é gerar um excedente econômico, de maior magnitude e recorrência, de investimentos crescentes para a recuperação e a modernização de nossa infraestrutura econômica e social, e que permita financiar as necessidades crescentes das políticas públicas, particularmente das políticas sociais compensatórias, visando a atenuar os índices de pobreza e de miséria social, e as eventuais tensões sociais e políticas em nosso País. Finalmente, essa taxa tem a função de manter acesa a chama do que Keynes denominava “o espírito animal” dos nossos empreendedores efetivos ou potenciais, além de uma expectativa recorrente de confiança no nosso progresso econômico e social.
Passo 3: O que Caracteriza um Ciclo de Expansão?
No século 20, destacam-se como décadas de crescimento expressivo da economia brasileira:
- 1940 – 1950: 5.9% ao ano
- 1950 – 1960: 7.38% ao ano
- 1960 – 1970: 6.17% ao ano
- 1970 – 1980: 8.63% ao ano
Entre essas décadas, podemos identificar dois ciclos de expansão. Um ciclo de expansão é um longo período de crescimento econômico sustentado, com elevadas taxas para o PIB (em torno de 7% ao ano) e para muitas atividades econômicas (que podem chegar até 15% ao ano), precedido geralmente de um conjunto de reformas político-institucionais. No pós-II Grande Guerra, tivemos dois ciclos de expansão da economia brasileira.
O primeiro ciclo de maior dinamismo foi impulsionado pelo Plano de Metas do Presidente Juscelino Kubistchek, sob o signo da confiança e do otimismo, com a formulação técnica do Escritório CEPAL–BNDES. O segundo ciclo de expansão foi mais longo (1968–1980), considerados os anos do “milagre econômico”, quando o País cresceu no ritmo da atual expansão da China.
Um ciclo de expansão pode conviver perfeitamente com um programa de estabilização monetária desde que o seu financiamento não ocorra através do imposto inflacionário. Uma arquitetura de política econômica que os rentistas e o mercado financeiro rejeitam ad limine. Mas, como diz Peter Drucker, “quando você está no governo, há riscos que você pode correr e há riscos que você não pode deixar de correr”.
Um novo ciclo de expansão sustentável da economia brasileira deverá se basear em um conjunto de inovações científicas e tecnológicas através de processos de destruição criativa. Não se consegue atingir os objetivos de desenvolvimento sustentável estruturando apenas inovações incrementais, as quais fazem parte das etapas de crescimento de uma economia em regime de circularidade tradicional. Um processo de desenvolvimento pressupõe um conjunto de inovações reestruturantes, capazes de construir um ciclo longo de crescimento, globalmente competitivo, com equidade social e sustentabilidade ambiental.
Um novo ciclo de expansão sustentado e sustentável deverá ser arquitetado de tal forma que amplie o campo de oportunidades para desempregados e subempregados, que elimine a miséria social entre os brasileiros, que atenue a concentração social e regional da renda e da riqueza nacional, que conserve, preserve e reabilite os nossos Biomas (Pampas, Mata Atlântica, Cerrado, Pantanal, Semiárido e Amazônia).
A construção e a implementação desse novo ciclo de expansão sustentável não serão realizadas se nos limitarmos à promoção de uma sequência interminável de ajustes após ajustes, mas sim se houver governantes com olhar muito além do curto prazo, através de um processo de planejamento de longo prazo. Como dizia o Presidente JK: “a partir de um perfeito senso da realidade objetiva, leva o olhar do estadista muito além do seu campo visual e lhe permite intuir a pátria de amanhã”.
Para se construir um novo ciclo de expansão da economia brasileira, uma ideia-força presente no valor de legado de Alysson Paolinellie que apresenta as características de ser cientificamente consistente, operacionalmente exequível e historicamente realista, é ade transformar o Brasil no maior produtor de alimentos (proteína vegetal e proteína animal) do Mundo.
Trata-se de uma estratégia que pressupõe um novo ciclo de inovações científicas e tecnológicas na fronteira dinâmica do País, assim como uma nova estratégia de transporte e de comunicação, incluindo o acesso direto aos crescentes mercados consumidores do Pacífico (o Eixo Centro-Norte com saída pelo Peru e o Eixo Sul-Sudeste com saída pelo Chile). Dada a escala necessária dos investimentos públicos e privados para a construção sociopolítica do novo ciclo de expansão, será indispensável a cooperação técnica e financeira de um país como a China ou o Japão, em um modelo organizacional semelhante ao que viabilizou o Projeto Carajásou PRODECER nos anos de 1970, com a cooperação do Japão.
Atualmente, o agronegócio é o setor produtivo mais importante da economia brasileira e tem evitado que o quadro recessivo, iniciado em 2014, se transforme em depressão econômica. É o carro-chefe de poderosas cadeias produtivas e de valor que envolvem, direta e indiretamente, inúmeros setores produtivos, com impactos que se espraiam para a indústria química, a indústria de bens de capital, os setores de tecnologia e informação, o setor de transporte, etc. Contribui para intensa redução do custo da cesta básica, que beneficiou, principalmente, os grupos sociais de baixa renda, para os quais o peso das despesas com alimentos é maior.
Utiliza diferentes sistemas de produção nas diversas regiões do País, desde as grandes plantações até a agricultura familiar, com elevado nível de competitividade sistêmica. Tem, utilizado crescentemente o modelo da empresa-âncora de Michael Porter que permite um jogo de soma positivo na divisão das funções da cadeia de valor entre os grandes empreendimentos e as empresas familiares ou de pequena produção de acordo com a disponibilidade de fatores tradicionais e fatores especializados.
O agronegócio não precisa desmatar para se expandir. Segundo pesquisadores da EMBRAPA, se conseguíssemos transferir 50% da tecnologia sustentável para a agricultura, seria possível dobrar a produção de alimentos sem abrir novas áreas e sem abater uma única árvore sequer. A moderna agropecuária – no agronegócio ou na agricultura familiar – produz com menor intensidade de terra, consome menos água por tonelagem de produção irrigada, recicla os resíduos e os dejetos das atividades produtivas, além de conservar, preservar e reabilitar os ativos ambientais como patrimônio natural em suas propriedades privadas.
4º Passo: Quais as Pré-condições para a Promoção de um Ciclo de Expansão?
Oscar Wilde dizia que o progresso é tão somente a construção das utopias. Neste sentido, não se planeja sem levar em conta as diferentes restrições e condicionalidades financeiras e político-institucionais.
Um ciclo de expansão, como base para promover a Grande Transformação do Brasil no maior produtor mundial de alimentos, faz todo sentido histórico do ponto de vista econômico. O agronegócio brasileiro dispõe de pelo menos três das pré-condições para alavancar um novo ciclo de crescimento de longo prazo:
- o Terceiro Salto da Agropecuária Brasileira, que veiose estruturando nos últimos anos sob a liderança do saudoso Ministro e Professor Alysson Paolinelli com a participação do Sistema Nacional de Pesquisas Agropecuárias, se baseia nas cinco inovações schumpeterianas: a introdução de um novo bem (alimentos saudáveis, sustentáveis e resistentes às mudanças climáticas) ou de uma nova qualidade de um bem (estratégias empresariais de diferenciação e de diversificação de produtos); a introdução de um novo método de produção (agricultura de precisão, agropecuária de baixo carbono, plantio direto etc.); a abertura de um novo mercado (Sudeste Asiático, com a imensa redução dos custos de acessibilidade); o estabelecimento de uma nova fonte de matérias-primas ou de bens semimanufaturados (adensamento das cadeias produtivas de produtos passíveis de elevada replicabilidade); e o estabelecimento de uma nova organização de qualquer indústria (o modelo organizacional de clusters produtivos, com empresa-âncora, que permite a integração dos interesses da grande empresa com a pequena produção familiar).
- o moderno processo de desenvolvimento sustentável pressupõe que o País já dispõe de níveis adequados de capitais intangíveis (capital institucional, capital humano, capital sinergético, capital intelectual, etc.), o que é a condição necessária para que se promova um ciclo de expansão intensivo de ciência e tecnologia, a partir de um modelo de desenvolvimento endógeno dentro do estilo de planejamento participativo; Celso Furtado destaca que o sucesso do Plano Marshall de ajuda técnica e financeira aos países destruídos da Europa após a II Grande Guerra se deveu, principalmente, ao capital social e institucional que a Região havia acumulado ao longo de sua história.
- a promoção econômica da produção de alimentos dentro dos padrões científicos e tecnológicos modernos tema intensidade, osequenciamento e a cadência(rede de precedência)de acumulação de capitais tangíveis e intangíveis necessários para o espraiamento em poderosas cadeias de valor (mínero-metalúrgico-mecânica, fármaco-químico, tecnologia de informação e conhecimento, etc.) e em regiões tradicionais de base econômica agropecuária consolidadas no Sul e no Sudeste ou nas regiões da fronteira dinâmica da revolução dos cerrados(Balsas no Maranhão, Oeste da Bahia, Sul de Rondônia, Gurguéia no Piauí, Centro-Norte do Mato Grosso, etc.).
A construção de um novo ciclo de expansão é fundamental quando a sociedade empobrece e a evolução da economia se encontra interrompida. É uma missão de governo que envolve visão de estadista, inteligência emocional, paciência administrativa, confiança e esperança no futuro. Como diz a música dos Titãs: “Quando não houver saída / Quando não houver mais solução / Ainda há de haver saída / Nenhuma ideia vale uma vida”.
5° Passo: Como se Estrutura Operacionalmente um Ciclo de Desenvolvimento Sustentável: do startup à implementação.
Não é possível apresentar de forma detalhada neste texto como se organiza a concepção e a implementação de um programa de desenvolvimento sustentável baseado nas diferentes experiências de planejamento territorialou regional no Brasil. Basta destacar que:
- o Plano tem que ter um foco bem definido, não se trata de um plano de desenvolvimento regional integrado, mas um plano de desenvolvimento sustentável de um território, tendo como base a duplicação da produção de alimentos para a Humanidade com demanda prevista nas condições gerais de mercado e de programas públicos de segurança alimentar conduzidos por organismos nacionais e internacionais;
- os projetos diretamente produtivos que irão compor o Plano de desenvolvimento territorial devem ser incentivados a adotar as inovações do Terceiro Salto Científico e Tecnológico da Produção Agropecuária Brasileira através de ações programáticas sob a coordenação executiva da EMBRAPA, instituição que sabe fazer acontecer o que precisa acontecer;
- o modelo operacional deve se reportar às experiências bem-sucedidas do PRODECER (Programa de Desenvolvimento do Cerrado), responsável por um bom número de projetos em diferentes regiões do Centro-Oeste e da Amazônia Legal; a área-programa deve se estender da região MATOPIBA incorporando Rondônia e o Acre a partir da expansão espacial dos projetos bem-sucedidos na ocupação dos cerrados, desde a segunda metade do século 20;
- não é difícil obter financiamento externo para os projetos de investimentosna logística até o Porto de Chankay no Peru, para a modernização da BR-364 e sua rede de integração, etc.; afinal trata-se de um projeto cujo financiamento poderá ter um payback não superior a 5 anos após a sua conclusão, a partir do adicional de reservas cambiais a ser gerado na balança comercial.
Paulo Roberto Haddad é um economista brasileiro. Formado em economia pela Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade Federal de Minas Gerais em 1962. Fez curso de especialização em Planejamento Econômico no Instituto de Estudos Sociais em Haia Holanda 1965/1966. Professor titular da Faculdade de Ciências Econômicas da UFMG. fundador e primeiro diretor do Centro de desenvolvimento e Planejamento Regional da UFMG. Publicou diversos livros e artigos em revistas especializadas no Brasil e no Exterior.
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