Pobreza e Desigualdades Sociais: Três leituras e o caso brasileiro – Parte II

“As políticas sociais Compensatórias são, contudo, limitadas tanto para a erradicação da miséria e da pobreza, assim como para a redução das desigualdades sociais. Falta-lhes intensidade e cadenciamento por causa da crise fiscal que o Brasil vivencia; e, também, é restrita à sua contribuição para transformar o regime de desigualdades prevalecente no País.”

Os limites das políticas sociais compensatórias

Por Paulo Haddad
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Desde a elaboração da Constituição de 1988, foram destacados os direitos sociais dos brasileiros. O Art. 6º define como direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. A partir da sua promulgação, nos anos seguintes, foram sendo concebidas e implementadas políticas públicas que deram vida a esses objetivos gerais, entre os quais se destaca a organização de um sistema de saúde universal e gratuito (o SUS).

Entre as políticas públicas, foram se estruturando as políticas sociais compensatórias que ampliaram o número de brasileiros beneficiados pelo Bolsa Família, pela Lei Orgânica de Assistência Social, pela Previdência Social, chegando atualmente em um total de 35 milhões de pagamentos por mês pelo Governo Federal, através dessas políticas. Sérgio Gobetti mostra que: “a participação dos benefícios de programas sociais no rendimento domiciliar das pessoas em situação de extrema pobreza chegou a 67% em 2022, já a renda do trabalho foi responsável por apenas 27,4% do rendimento do grupo…entre os domicílios considerados pobres, o rendimento de benefícios de programas sociais chegou a 20,5% do total do rendimento”.

Sem dúvida, é extremamente importante a política social de transferência final de rendas para a composição da renda das pessoas muito pobres, sendo essa importância igualmente relevante na composição da renda da população pobre. São utilizados os parâmetros do Banco Mundial de US$2,15/dia para a extrema pobreza e de US$ 6,85/dia para a pobreza em termos de Paridade de Poder de Compra (PPC) apreços internacionais de 2017. Essas políticas tiveram o mérito de evitar que a população dos grupos sociais D e E mergulhasse em um patamar de pobreza típica de alguns países da África como a Somália, Burundi ou Sudão do Sul.

As políticas sociais Compensatórias são, contudo, limitadas tanto para a erradicação da miséria e da pobreza, assim como para a redução das desigualdades sociais. Falta-lhes intensidade e cadenciamento por causa da crise fiscal que o Brasil vivencia; e, também, é restrita à sua contribuição para transformar o regime de desigualdades prevalecente no País.

Julia Lynch, cientista política da Universidade da Pennsylvania, mostra em seu livro resultados de inúmeras pesquisas sobre as desigualdades resilientes na saúde e na riqueza, que, desde 1990, os partidos políticos dominantes na Europa “fracassaram em tratar do problema da desigualdade, resultando numa reação política e na transformação dos sistemas partidários”. Ela critica a métrica usual da desigualdade econômica em um país a partir apenas da participação engrandecida do 1% ou do 0,01% no topo da pirâmide na distribuição de renda, a qual tem sido dramática nos EE.UU. e no Reino Unido, mas, também, desde 1980, em outras democracias industrializadas.

Propõe que se quisermos compreender porque a desigualdade é tão resiliente, deveríamos considerar os regimes de desigualdades e não apenas a desigualdade da renda ou da saúde (ou qualquer outro indicador socioeconômico) de forma isolada e específica. Um regime de desigualdades tem dois atributos: interdependência e institucionalização. Interdependência se refere à estreita conexão entre as múltiplas manifestações das desigualdades e os indutores (drivers) prevalecentes das várias formas de desigualdades.

Institucionalização se refere às mudanças de regimes que emergem da tendência das novas formas de organização social para replicar aspectos importantes das velhas formas que pretendem substituir. Conclui que múltiplas manifestações de desigualdades se combinam para reforçar entre si (não apenas a desigualdade econômica) e as características dos Estados do Bem–Estar Social avançados.

Em resumo: Julia Lynch propõe que uma política social de transferência fiscal de renda pode atender a uma das necessidades humanas (a necessidade de alimentação, fome zero etc.) sem abalar ou desestruturar o regime das desigualdades dominantes. Alguns indicadores de desigualdades, quando calculados isoladamente, podem quantificar resultados específicos de melhoria da renda domiciliar per capita mas não a prevalência dos regimes de desigualdades. Um contexto social e político que se torna mais complexo quando nele se adiciona a atual crise fiscal que abala os três níveis de governo.

Crise fiscal

Em geral, quase todas as políticas sociais previstas no Art. 6º da Constituição de 1988 têm como fonte de fundos os orçamentos anuais e plurianuais dos três níveis de governo, principalmente do Governo Federal. Ocorre que, nas duas últimas décadas, há uma crise fiscal em andamento, a qual se manifesta através dos déficits fiscais no Brasil. Enquanto nos países da Europa os déficits fiscais tiveram origem na conjuntura desfavorável provocada pela crise econômica e financeira de 2008 e pela crise da pandemia da COVID-19, no caso brasileiro a crise fiscal é de natureza histórico-estrutural.

A explicação pode ser analisada por etapas:

1. a partir da Constituição de 1988, foram se formulando e implementando as diferentes políticas públicas econômicas, sociais e ambientais que começaram a pressionar intensa e legitimamente os gastos públicos de custeio e de investimentos;

2. de 1980 a 2023, a desaceleração do crescimento do PIB e da Renda Nacional impactou negativamente a base tributária da economia, gerando um ritmo de expansão das receitas bem mais lento do que o avanço acelerado das despesas públicas;

3. desapareceram os mega superávits primários dos anos 1970 e os déficits fiscais consolidados passaram a constituir uma realidade dramática na vida dos brasileiros, principalmente neste século 21;

4. quando possível, esse descompasso entre receitas e despesas públicas era financiado pela expansão do endividamento até chegarmos nos dias de hoje, com uma relação dívida /PIB de 80%;

5. como a maioria das despesas públicas está vinculada a algum setor da Administração (educação, saúde, FPM, FPE, etc.), a alguma atividade (políticas sociais compensatórias) ou algum compromisso (serviços da dívida pública), os recursos livres para serem alocados são relativamente escassos (não mais do que 10 % de todas as receitas) e visivelmente insuficientes para atender a avalanche de demandas que advêm dos programas, projetos e atividades das políticas públicas;

6. o resultado final desse imbróglio é a perda de qualidade dos serviços públicos tradicionais, a insuficiência de recursos para financiar serviços meritórios ou semipúblicos essenciais e a limitada capacidade de financiamento dos investimentos em ampliação, manutenção e modernização da infraestrutura econômica e social do País;

7. não faltarão economistas para racionalizar argumentos de que o Estado gasta demais e ineficientemente, daí a necessidade de cortes recorrentes sem perda da efetividade de suas funções tradicionais futuras.

Assim, além das políticas sociais compensatórias não terem a intensidade, a cadência e o sequenciamento necessários para promover com eficiência e eficácia os seus objetivos, têm que conviver com as incertezas dos cortes de gastos programados e dos financiamentos incertos dos PPAs. Winston Churchil já dizia que os sonhos dos planejadores morrem nos orçamentos.

As políticas sociais compensatórias não têm uma dimensão ou escala com capacidade político- institucional para uma Grande Transformação dos regimes de desigualdades no Brasil. Embora tenham a capacidade de atender a algumas das necessidades fisiológicas da população pobre e extremamente pobre da sociedade brasileira, essas políticas são de natureza reformista incremental e não de natureza reestruturante da sociedade, com baixo grau de interdependência entre as diferentes políticas múltiplas em seu escopo. Padecem também das incertezas de financiamento público do custeio e do investimento em um País que convive com uma crise fiscal no século 21.

Uma nova política econômica antes da meia-noite

A atual política econômica de estabilização monetária, denominada de modelo de equilíbrio fiscal expansionista, tem por objetivo zerar o déficit fiscal apoiada nas reformas tributária, previdenciária e administrativa, com a expectativa de que, após os ciclos de ajustes macroeconômicos, a retomada do crescimento econômico virá por acréscimo conduzida pela mão invisível dos mercados. Essa política econômica tem encantado grupos de lideranças tanto de centro-direita quanto de centro-esquerda, o que vem ocorrendo desde 2014.

Nesse contexto, a gestão orçamentária se processa para evitar um tipping point, sendo a alocação dos recursos fiscais orientada para atender, ainda que parcialmente, a avalanche de demandas, as quais seguem a trajetória de crises localizadas, fazendo um pouco de cada ação programática para evitar crises abertas mais abrangentes (greves, fome, protestos de rua, colapso administrativos, etc.). E a gestão orçamentária vai se processando através de decisões de gastos ad hoc, muitas vezes insuficientes (en miette) para atingir resultados finalísticos, o que nos leva a pensar em um eventual desencantamento com a atual política econômica antes da meia noite, como Cinderela.

Há no Brasil, atualmente, um grande número de pessoas muito insatisfeitas com o estado geral da Nação. Não se trata apenas de uma insatisfação latente e difusa, que está presente usualmente na existência de cada um de nós. É, na verdade, uma insatisfação que deriva objetivamente das condições materiais de vida do dia a dia e que impacta o atendimento das necessidades básicas e aspirações. Aquela insatisfação que, quando amanhece o dia, desperta com as pessoas e as acompanha ao longo de todo o dia.

Há insatisfação com a qualidade dos serviços públicos, principalmente nas áreas de saúde, transporte coletivo e segurança. Há insatisfação com as incertezas sobre o futuro da economia e do orçamento familiar, assim como em relação à evolução do campo de oportunidades para os jovens. Mas, a insatisfação maior se concentra nos mercados de trabalho, onde as pessoas realizam os seus projetos profissionais e ganham os seus rendimentos para a provisão de uma vida humana civilizada.

Se a intensidade da insatisfação é tão grande e espraiada entre diferentes grupos sociais brasileiros, indaga-se: até quando continuará presente, sem que haja pontos de ruptura no tecido social e político? William Nordhaus, Prêmio Nobel de Economia em 2018, afirma que, quando um sistema experimenta uma profunda descontinuidade no seu comportamento, pode ocorrer um ponto de inflexão ou de ruptura (tipping point), e que o tempo exato e a magnitude de tal evento são quase sempre impossíveis de predizer; podem ocorrer rapidamente e inesperadamente ou até mesmo não ocorrer.

Se, eventualmente, vier a ocorrer algum ponto de manifesta ruptura no atual contexto de homeostase política, através de mobilizações de protestos da sociedade civil, é provável que não venham dos 35 milhões de brasileiros que sobrevivem, ainda que a duras penas, das políticas compensatórias, nem da minoria de rentistas que se enriquece à sombra do capitalismo financeiro. É provável que venham dos 30 por cento dos jovens desempregados, que assistem à interrupção de suas esperanças e oportunidades.

A homeostase pode ser definida como a habilidade de manter o meio interno em um equilíbrio quase constante, independentemente das alterações que ocorram no ambiente externo. Para manter a homeostase, o meio interno deve manter certos valores sem alterações. Os processos de mitigação, de compensação e de transformação político-institucionais garantem que, de forma coordenada, o equilíbrio interno entre os conflitos de interesse da sociedade venha a acontecer sem choques de descontinuidades no status quo.

O Brasil vive, atualmente, uma fase de homeostase econômica, ou seja, há uma tendência auto-reguladora do organismo econômico que permite manter pelo menos o estado de equilíbrio interno de seus grupos de interesse de maior vocalidade política (os rentistas, os movimentos sociais, etc.), ou porque estão usufruindo das supertaxas de juros reais ou porque estão conformados com as benesses distributivas das políticas sociais compensatórias.

Não se trata de subestimar a necessidade indispensável de uma política macroeconômica consistente e rigorosa como vem sendo conduzida, atualmente, no controle das contas consolidadas dos três níveis de governo para evitar um processo de “argentinização” da nossa economia no longo prazo. Afinal, cada vez que a taxa de inflação decresce, equivale a uma devolução do imposto de renda pela redução do imposto inflacionário para os grupos sociais de baixa renda. O que se sugere não é nenhuma mudança significativa ao ajuste da macroeconomia do País, mas acoplar e integrar uma política de desenvolvimento sustentável.

Entretanto, não se pode esperar que uma política de estabilização monetária, além de manter a taxa de inflação dentro da meta, possa promover um ciclo de expansão econômica e superar os nossos problemas socioeconômicos e socioambientais estruturais, enraizados no tempo e no espaço da sociedade brasileira. Entre esses problemas, destaca-se os da pobreza e das desigualdades sociais na distribuição da renda e da riqueza nacional.

Walter Scheidel, historiador austríaco que ensina História Antiga na Universidade de Stanford (Califórnia), analisou a evolução das desigualdades sociais e econômicas desde o período da Idade da Pedra (fase da Pré-História) até o século 21. A tese principal do seu livro pode ser resumida em dois principais argumentos:

1. durante milhares de anos, a civilização não nos levou a uma equalização pacífica; no amplo conjunto de sociedades e diferentes níveis de desenvolvimento, a estabilidade favoreceu a desigualdade econômica, do Império Romano aos Estados Unidos; choques violentos foram de imensa importância para a ruptura da ordem estabelecida, ao comprimir a distribuição de renda e de riqueza, reduzindo o hiato entre ricos e pobres; ao longo da história conhecida, os mais poderosos nivelamentos invariavelmente resultaram dos mais poderosos choques;

2. destaca quatro diferentes tipos de choques ou rupturas violentas que resultaram na descompressão na distribuição de renda e da riqueza: a. a mobilização da sociedade em seu conjunto para as grandes guerras (como na 1ª e na 2ª Guerras Mundiais) que levam à tributação confiscatória, à intervenção do governo na economia, à inflação, à ruptura dos fluxos globais de bens e de capitais e a outros fatores que combinados destroem a riqueza das elites e redistribui os seus recursos; b. as revoluções transformadoras (Revolução Francesa, Revolução Russa) com o seu dramático impacto equalizador; c. colapso do Estado que desestrutura a posição da elite mais rica e melhor posicionada no topo da hierarquia do poder político (Somália, como exemplo), d. as pandemias letais, que poderiam agir como mecanismos pacíficos de redução das desigualdades.

Podemos elaborar uma reflexão sobre o que Scheidel denomina os Quatro Cavalheiros do Apocalipse (Guerra, Revolução, Colapso e Pandemia) em função das experiências históricas do Brasil em anos mais recentes. Nesse caso, cabe uma reflexão com foco nos impactos distributivos da pandemia da COVID-19 sobre as desigualdades sociais e o empobrecimento da população brasileira.

Embora Walter Scheidel tenha dado especial atenção à investigação sobre a devastadora Peste Negra, com mortes estimadas que variaram de 50 a 200 milhões de pessoas durante o século XIV na Eurásia, dedicou sua análise também para outras experiências históricas de pandemias. Como as epidemias são consideradas um fenômeno recorrente da história mundial, deixaram-nos algumas lições sobre as questões econômicas e sociais que emergem ao final de seu ciclo.

Entre essas lições, destaca-se que em todas elas ocorreram:

1. a extraordinária perda de milhares ou milhões de vidas;

2. sacrifícios inusitados no bem-estar social das populações e no atendimento de suas necessidades básicas;

3. empobrecimento generalizado das sociedades, com queda persistente da renda e do emprego;

4. intensificação dos conflitos distributivos da renda e da riqueza entre os diferentes grupos sociais;

5. a eliminação, ao longo do tempo, pelas estruturas institucionais prevalecentes, da descompressão das desigualdades sociais através do nivelamento das perdas.

Mas, a principal lição da história se refere à constatação de que as cicatrizes econômicas e sociais das mazelas pós-pandemias serão mais ou menos profundas dependendo do contexto histórico de três fatores: o estado geral da nação no período pré-pandemia; a intensidade e a duração da fase das contaminações e das mortes; o conjunto de ações e intervenções de natureza mitigatória e compensatória das autoridades estabelecidas.

No caso brasileiro, o período pré-pandemia já não era nada favorável. A economia crescia lentamente; o número de pobres e miseráveis posicionava o Brasil como o sétimo país mais desigual no Mundo; o número de desempregados, subempregados e desalentados chegava a 28 milhões; o percentual das famílias brasileiras endividadas era superior a 65 por cento. Vale dizer, um ponto de partida com elevado passivo social, ao qual iria se somar a degradação dos indicadores de desenvolvimento humano durante o ciclo da pandemia.

Felizmente, durante esse ciclo, a situação socioeconômica dos brasileiros tornou-se menos dramática pois, além da preservação ainda que parcial das políticas sociais compensatórias, foram incrementados auxílios emergenciais trabalhistas e de financiamentos favorecidos do Governo Federal. Apesar de tudo isso, mazelas adicionais das desigualdades não deixaram de emergir para os pobres através dos problemas nas áreas de alimentação, educação, saúde.

O capitalismo no Brasil vem, desde o período escravocrata, se caracterizando como um caso histórico de desigualdade social extrema. Utiliza-se a, expressão “loteria da vida” para ilustrar, como a nossa mobilidade social e econômica ainda é baixa, o sucesso das pessoas na vida é basicamente determinado no momento do nascimento por fatores como renda, cor da pele, região e nível de educação dos pais.

Mesmo quando se acumulam distorções econômicas, mazelas sociais e colapsos institucionais em um ciclo das reformas de base de uma geração, como ocorreu a partir da Constituição de 1988, as novas gerações que concentram os benefícios e os privilégios resultantes daquelas reformas acabam se tornando conformistas e resistem a promover as mudanças indispensáveis utilizando o seu poder político.

Enfim, estamos em uma sociedade que, nos anos recentes, tem optado por movimentos reformistas sem choques de rupturas, onde se torna inadiável haver uma renovação de ideias e de experiências, um rejuvenescimento do capitalismo com a emergência de uma geração de empreendedores inovadores e uma grande transformação na distribuição da renda e da riqueza nacional que se acumula, sem a necessidade do lamento melancólico e da complacência dos que vão nos suceder.

Este artigo faz parte de uma série de três artigos.

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